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加速台灣國家正常化    rdrcntr:4694 2007-08-07 11:14:55
陳隆志
台灣新世紀文教基金會董事長
台灣國際法學會理事長

「台灣人是無國家、無政府之民。台灣不是中國的領土;蔣介石政權不是台灣人的政府。台灣的將來,應由台灣人決定。為使台灣成為我們這一代的樂土,也是我們子子孫孫的樂土,我們就要創建自己的國家、自己的政府。」這是個人三十六年前,在「台灣的獨立與建國」(一九七一年)一書中所寫的一段話,反映出當時台灣人千思萬想要建立一個新而獨立國家的期待。

一、有關台灣國際法律地位的不同觀點

有關台灣國際法律地位的問題,見仁見智,眾說紛紜,主要可以分為下列五說:

(一)台灣是中國的一部分:中華人民共和國(中國)主張台灣是中國的一部分,援引歷史、《開羅宣言》(加上《波茨坦宣言》)、繼承中華民國、以及聯合國大會1971年的第2758號決議等支持其主張。

(二)台灣地位未定論:根據1951年締結、1952年生效的《舊金山對日和約》,日本正式放棄對台灣(包括澎湖)的主權、一切權利及主張,但未明訂日本放棄後的台灣之歸屬國。台灣不屬於中國,其國際法律地位未定。

(三)台灣地位過去未定,現在也未定:台灣的國際法律地位在1952年未定,直到2007年的今日仍未定。對今日國際法律地位仍然未定的台灣,又有不同的說法:有人說是屬於「中華民國」,因繼續被其佔領統治;有人說台灣的主權屬於美國,因為美國是打敗日本的主要戰勝國;有人認為台灣的主權屬於台灣人民,但台灣還不是一個國家,因為「中華民國」還沒有消失,而台灣政府從來不曾「宣佈台灣獨立」。

(四)台灣是事實上獨立的國家:台灣是一個事實上(de facto)獨立的國家,但還不是法律上(de jure)獨立的國家。

(五)台灣國家地位進化論:在民主化、本土化的過程中,透過「人民的有效自決」,台灣已由第二次大戰後被軍事佔領地進化為一個國家,擁有主權及獨立性的國家特徵。

我個人贊同第五說,將在下節闡述台灣進化為國家的過程。

二、台灣進化為國家的過程

由國際法的觀點來看,自1895年以來,台灣並不是中國的一部分。台灣是歷經持續的演進過程而成為一個國家。在此一進化過程中,可分為下列四個重要的階段:

(一) 1895年至1945年:台灣是日本的殖民地。1895年,中國清朝與日本簽定馬關條約,將台灣永久割讓給日本。依據當時的國際法,這是領土有效的轉讓,台灣成為日本的領土。

(二) 1945年至1952年:台灣是第二次世界大戰後盟軍軍事佔領下的日本領土。盟軍的軍事佔領乃是由盟軍遠東最高統帥麥克阿瑟所指令授權,由蔣介石為首的中華民國軍隊代行。此舉屬於對台灣的軍事佔領,而不是取得台灣的主權或所有權。

1949年10月,中華人民共和國在中國大陸成立,中華民國領導者蔣介石流亡到台灣,開始長達三十八年(1949年∼1987年)的非法軍事戒嚴統治。就法律而言,當時(1949年)台灣仍是日本的領土;蔣介石政權僅是一個在國際法上不具合法性的外來流亡政權。

《舊金山對日和約》於1952年生效(於1951年簽訂)。和約明定日本放棄對於台灣與澎湖的一切權利、主權及領土要求,但未明定歸屬於任何國家。日本放棄後,台灣既未歸屬中華民國,也未歸屬中華人民共和國。台灣的國際法律地位因此暫時懸而未定,這就是「台灣地位未定論」的由來。對日和約締約國的共識是此未定的地位應在適當的時機依據聯合國憲章的原則決定,尤其是不使用武力的原則及人民自決的原則。

就戰後日本領土的處置,對日和約在國際法上的位階效力凌駕並取代《開羅宣言》與《波茨坦宣言》。開羅、波茨坦二宣言是同盟國基於戰爭的勝利與軍事的需要,所共同發表的片面政策性聲明,並沒有領土所有國日本的參與。而戰後的《舊金山對日和約》,不但有當時戰勝的同盟國參加,而且戰敗國的日本也參與其中,得到領土所有國日本明確放棄台灣的承諾。透過和約,同盟國與日本正式結束敵對關係。

(三) 1952年至1987年:日本正式放棄後的台灣繼續處於蔣介石中國國民黨政權非法軍事佔領的戒嚴威權統治之下,是沒有得到台灣人民同意,是不合法、不正當的軍事佔領。

當時國際社會雖然有很高的期待,希望能與聯合國中國代表權的問題一併解決台灣國際法律地位的議題,但是,此一議題並沒有同時被決定。1971年10月聯合國大會第2758號決議僅僅決定聯合國中國唯一的合法代表是中華人民共和國,而非中華民國,將「蔣介石的代表驅逐」,而就台灣的國際法律地位並沒有做出任何決定。第2758號決議並沒有決定台灣是中華人民共和國的一部分,也沒有授權中華人民共和國在聯合國代表台灣及台灣人民。因此,中國政府常常引用第2758號決議支持其擁有台灣的主張,根本是不正確的。

自1971年至1987年,台灣繼續處於中國國民黨政權的戒嚴威權統治之下,非法的軍事佔領延續。台灣人敢怒而不敢言,被剝奪了言論、集會、結社等等的自由與權利。

(四) 1988年至2007年:台灣歷經持續的演進過程,在民主化、本土化的大趨勢下,達成有效的人民自決。1987年,中國國民黨長達三十八年的非法戒嚴解除,非法延續的長期軍事佔領開始轉型。自1988年李登輝繼任為總統之後,開始台灣的民主化、本土化,中華民國逐漸台灣化。1991年,李登輝總統正式宣佈終止「動員戡亂時期」;在1991年與1992年,進行了代表台灣人民的國會議員(國民大會代表與立法院立法委員)全面改選;1996年,台灣首次由人民直接選舉總統;在2000年的第二次總統直選中,民主進步黨的總統候選人陳水扁當選,結束中國國民黨政權長達五十五年的統治,政黨輪替、政權和平轉移。2004年,台灣主體政權連任。

經過長期集體的努力打拚,台灣人民發展了獨特的政治、經濟、社會與文化制度,實踐了聯合國憲章、公民與政治權利國際公約及經濟、社會與文化權利國際公約第一條所載的人民自決原則。此二國際人權公約的第一條第一項規定:「所有人民都有自決權。他們憑這種權利來自由決定他們的政治地位,並自由謀求他們的經濟、社會與文化的發展」。台灣的「經濟奇蹟」有了與之相隨的深遠政治轉型:從戒嚴的威權統治轉化為奠基於人民同意且致力於人性尊嚴與人權的自由、民主國家。這種民主化、本土化、中華民國台灣化的過程,正是台灣人民有效自決(effective self-determination)的落實。

探討台灣的國際法律地位,應把握變動的政治現實以及國際法的本質與基本原則。國際法並不是靜態死板的國際規則而已,而是一個動態持續的決策過程,國際社會的成員透過這個過程來闡明、確認、與實現人類共同的利益--維持國際和平與安全,維護最基本的世界秩序,以及促進國際社會在各種價值領域的合作,形成最適當的世界秩序。在台灣國家演進過程中,台灣人民的意志與力量,努力的成果具有關鍵性的作用。人民集體意志的展現及共同努力所造成在政治、經濟、社會、文化、人權各方面的成果,正是主權在民、人民自決的真諦。

要之,台灣在過去曾經懸而未決的國際法律地位如今已經演進為一個主權獨立的國家,充分具備一個國家的條件(人民、領土、政府與主權),與中華人民共和國互不隸屬,互不治理。這是台灣民主化,中華民國逐漸台灣化,台灣發展獨特的政治、經濟、社會與文化制度,落實台灣人民有效自決的結果。

三、台灣要成為正常化的國家

台灣雖然已經演進為一個主權獨立的國家,但還不是一個正常化的國家。建設國家是一個持續打拚的過程,台灣國家正常化有三件大工事,需要人民的共同參與:(一)為台灣全面正名;(二)制訂一部台灣憲法;(三)以台灣之名加入聯合國及相關國際組織為會員國。

(一)為台灣全面正名

長期以來,居住在台灣的人民,聽過政府對外參與國際活動所使用的很多名稱,包括「中國」、「中華民國」、「中華民國在台灣」、「台灣」、「中華台北」、「台北」、「台澎金馬獨立關稅領域」等等。如今,台灣早已成為一個主權獨立的國家,而這塊土地上政治的民主化以及經濟的自由化,得到國際社會的肯定稱讚,一個現代化國家形成的要件,台灣都具備了。假使這個國家的名稱不是叫台灣,又有哪一個名稱是名符其實最能代表居住在這塊土地上的所有人民?

要將台灣建設為名實合一的正常化國家,首先必須從「正名」開始。每一個國家與個人一樣,都有自己的名字,這是基本權利;一個國家的名稱要如何決定,通常取決於國民自我認知以及國際人士的瞭解。為台灣全面正名的意義,在於凝聚所有台灣居民認同這塊土地的共識。多年來,隨著經濟的持續發展,台灣社會由戒嚴威權統治,走向政治民主化與本土化、總統直選及政黨輪替等歷程,均獲得國際廣泛的讚賞。台灣主權獨立是一個不可抹滅的事實,但在法理上,還沒有獲得國際社會的普遍認同,造成台灣真像是一個國家,又不像是一個國家的窘境,不但使台灣住民的國家認同錯亂,也使國際社會誤認台灣是中國的一部分。如何解決這個國家定位的問題,主要就是看我們是否具備足夠的勇氣、智慧、與決心,有效區隔「台灣」與「中國」的不同。「台灣」與「中國」是二個不同的國家,各自擁有獨立的主權,各有其政府,統治管轄不同的人民與領土,中國的主權與治權不及於台灣,台灣的主權與治權僅及於台澎金馬,而不及於中國及外蒙古。不論是對內或對外,不論是政治、法律、經濟、社會、文化制度,台灣與中國截然不同。重新建構以台灣歷史、地理、政治、經濟、社會、教育、文學等脈絡為主體的台灣國族,強化台灣自我的尊嚴與信心,是今後我們參與國際社會的基礎與動力。

(二)制訂一部台灣憲法

台灣要成為一個正常化的國家,就要制定一部以台灣為主體,表達國格國情、切合人民真正需要的憲法。台灣在演進為一個國家的過程中,還沒有產生一部自己的憲法,導致國家認同的混淆,台灣是不是一個國家的爭論,仍然持續不斷。因此,在國內無法形成應有的國家團結力,在國際上也無法享受應有的國家地位。

憲法是國家的根本大法,釐定政府的體制,保障人民的基本權利與自由,代表人民的共同意志,是國家正名定位、永續發展的基石。但是現行憲法對人民自由權利的保障早就與國際人權脫節。這種政治制度設計混亂,又沒有辦法有效保障人民權益的憲法,本身反而成為政治亂源。台灣要在國際社會適存、永續發展,必須全力從事制定台灣憲法的大工程。重新制訂一部台灣憲法,不是現行「中華民國憲法」的脫胎換骨,而是表達台灣國家獨特性的新憲法。

台灣新憲法至少應包括下列的主要內涵:(1)建立以台灣為主體的新憲法,適合台灣的國情與人民的需要,明確為台灣國定位。(2)要有宏觀、前瞻性,表達台灣國要在國際社會積極參與、作為及貢獻的信念與意願。(3)建立完整、權責分明的政治體制,既分工制衡、又能有效合作的制度。總統制也好,內閣制也好,應善用民主憲政先進國家所累積的經驗與智慧,保持一個制度的精神、完整性及相關的配套措施,不可陷入過去不三不四制的錯誤。(4)順應世界民主自由人權的大潮流,將國際人權準則納入憲法體系,加以堅固的保障。(5)以國家人民整體的利益為重,不是以黨派一時的得失為盤算。由大局長遠處著眼,而不是為一時的政治得失斤斤計較。憲法為國家人民而存在,不可成為黨派政爭的工具,而要成為國家長治久安的安定力。(6)新憲法的序言非常重要,必須表達台灣立國的精神與願景,將台灣的過去、現在、與未來密切連結起來,促成活力前進的台灣憲法文化之建立。台灣要成為名實合一的正常化國家,需要自己的憲法。台灣憲法的誕生,將為台灣國在第二十一世紀帶來新機運。

(三)以台灣之名加入聯合國及相關國際組織為會員國
聯合國憲章第四條第一項規定:「凡其他愛好和平之國家,接受本憲章所載之義務,經本組織認為確能並願意履行該項義務者,得為聯合國會員國」。台灣是當代世界的一個國家,符合國際法國家所應具備的條件:有兩千三百萬的人民,對於台灣、澎湖、金門與馬祖的固定領土行使有效控制與正當權力,具有有效決策能力的政府,也有與世界其他國家負責進行互動的權能。無論從歷史觀點、國際法、與聯合國憲章的規定來看,台灣絕對有權以主權獨立國家的身份,在國際政治的大舞台表達兩千三百萬台灣人民的心聲,同時與192個會員國在聯合國內正常化的互動。

過去十四年以來,政府消極透過友邦聯合提案的方式,從要求聯合國大會設立特別委員會或工作小組研究中華民國在台灣參與聯合國的問題開始、然後再要求撤銷或修正聯合國大會第2758號決議、或要求確認台灣人民在聯合國的代表權等作為,都無法將台灣參與聯合國案列入大會議程討論。陳水扁總統在今年7月19日代表台灣二千三百萬人民,正式以「台灣」的名義向聯合國秘書處提出加入聯合國的申請,聯合國秘書長竟然以「聯大第2758號決議」及
「一個中國原則」為理由,退回台灣入聯的申請書。

事實上,聯大第2758號決議承認「中華人民共和國」為中國在聯合國唯一的合法政府,取代「中華民國」。該決議決定中國在聯合國的代表權問題,並沒有決定台灣的主權問題。2758號決議沒有決定台灣是中國的一部分,也沒有授權中華人民共和國代表台灣及台灣人民。聯合國不應該扭曲聯大第2758號決議的真意與精神,也不應該淪為「一個中國原則」的不義工具,忽視台灣是一個主權獨立的國家、與中華人民共和國互不隸屬的事實。

台灣加入聯合國的新局勢,是台灣人民共同的期待。這次陳總統正式以台灣的名義,走出台灣入聯合國歷史性的第一步,雖然遇到可預期的障礙,但已經向國際社會嚴正明確宣示台灣是一個愛好和平的國家,與中華人民共和國互不隸屬。

在台灣首次申請加入聯合國的關鍵時刻,積極參與台灣加入聯合國的全民運動,人人有份,人人有責,不輸人也不輸陣。全球性的「台灣加入聯合國大聯盟」已經於7月26日正式成立,台灣加入聯合國大聯盟要動員、集結與發揮國內外台灣人民公民社會的民主力量,全力支持政府以台灣名義申請加入聯合國為會員國的劃時代政策,促成台灣人民與政府同心協力。大聯盟所規劃、推動的各種工作、活動——公投入聯的百萬人大遊行、入聯公投案的連署、投入聯公投的贊成票、對內與對外的文宣等,需要國人踴躍參加,以展開全民性、全國性、全球性的台灣加入聯合國的偉大運動,向國際社會表達台灣是主權在民的國家及要加入聯合國的決心與力量,直到台灣加入聯合國的美夢成真。

四、國家正常化的心理建設

台灣要在國際社會得到應該有的尊嚴與地位,就必須推動國家的正常化運動。國家正常化運動是從日常生活中的文化自覺開始紮根,配合在地文化的深刻體驗,分別從社會變遷、文化發展、政治演變、族群關係等不同角度來詮釋台灣的內涵,找出台灣文化的特質,建構台灣主體意識,有助於我們以更開闊的心胸,在全球化發展浪潮中,找到台灣發展的立足點。為了進一步豐富台灣生命共同體的內涵,應接受重視人性尊嚴、崇尚民主自由與人權保障等現代化思想的洗禮,塑造出以民主自由、共存共榮為本位的國家新價值觀。如此,對內有助於凝聚共識,幫助台灣超越國家認同分歧的困境,對外則有利於彰顯台灣人權立國的理念,提升台灣的國際形象。

五、群策群力實現共同目標

台灣人民成為自己政治命運的主宰,建立台灣獨特的政治、經濟、社會及文化制度,台灣是我們的國家。在此台灣國家朝向正常化發展的關鍵時刻,政府要拚、人民也要拚,為台灣全面正名,制訂台灣憲法,以台灣之名加入聯合國及相關國際組織為會員國,以及強化台灣國家正常化的心理建設等;工作雖然艱難,但是意義偉大崇高。正確的偉大目標既定,就要經之營之,全力以赴。

台灣要爭取應有的國際尊嚴、提昇國際地位,台灣人自己要有信心,認真打拚,勇敢向前,將台灣建設成一個真正屬於台灣人民、名實合一的世界第一流的正常化國家。天下無難事,只要政府與民間同心協力,國內外台灣人大團結,持之以恆、不斷打拚,我們共同的美夢一定會成真。
*本文發表於2007年8月4日,「國家定位政策研討會」,台灣安保協會、台獨聯盟主辦、現代文化基金會、亞洲安保論壇主辦。