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確立台灣的國家主權──從事實上的國家到法理上的國家    rdrcntr:4264 2007-12-06 17:24:00
黃昭堂
一 台灣、國家的變遷

歷史上,最先領有台灣島的一部分的國家是荷蘭(1624-1662)和西班牙(1626-1642),而不是中國。

1662年異民族滿州人入侵中國地域,建立清朝(清國),同年,鄭氏在海島台灣建立王朝,以此為契機,澎湖諸島與台灣島結合為一體,形成「台灣」運命共同體迄今。

1683年,台灣跟著中國,在21年後台灣也屈服於清國的軍事力成為它的領土。因此台灣與中國地域的關係,是前後受到清國的統治這點而已,從來台灣不是中國的固有領土。

1895年,依據日清和平條約,台灣成為日本的領土。1945年日本敗於第二次大戰,台灣被代表聯軍的中華民國軍事佔領。之後,日本於1952年生效的舊金山對日和約放棄台灣,但是因未規定其歸屬國,所以一般解釋為歸屬未定。
第二次大戰後,對台灣的統治關係與國家走向標示如次:

1945-1952 法律上是日本領土,中華民國國民政府執行軍事佔領。

1949-1991 中華人民共和國成立。中華民國政府,敗退到其佔領地台灣。兩個中國政府互爭「一個中國」的正統代表權,在兩岸競合存在。台灣的中華民國政府是「事實上的政府(de facto government)」

1991-2007 進入「兩個中國」時代。
1991年修改中華民國憲法時,不變動主權,而將統治權切割為「大陸地區」與「台灣地區」,規定中華人民共和國統治前者,中華民國統治後者。
台灣的中華民國是「事實上的國家de facto state」。

2007- 開始試行「一個台灣,一個中國」。但是,基本上還是「兩個中國」。台灣�中華民國依然是「事實上的國家de facto state」。

1949年,中華民國失去廣大的領土,其本來的領土只剩下金門、馬祖等沿海諸島。這如同蔣介石感嘆已亡國了。對中華民國而言,有一個佔領地台灣可供退守,是個僥倖。中華民國政府以佔領地台灣為根據地,與中華人民共和國政府互爭正統政府。即在爭「一個中國」正統代表權的兩個中國政府,其中之一的中華民國在統治著台灣。

國際法有事實上的政府(de facto government)這概念。本來是指以革命等非法成立的政府而言,這裡應該適用於幾乎已經失去其全部領土的落魄中華民國政府。與事實上的政府對比的是「法理上的政府(de jure government)。

1949-1991年間,中華民國政府出現蔣介石、嚴家凎、蔣經國、李登輝四位總統,但基本上仍屬兩蔣時代,蔣介石主張「反攻大陸」,蔣經國把口號軟化為「三民主義統一中國」,他們並不想建立一個新的國家,所以在這個時代裡,視中華民國的地位為「事實上的政府」應該不成問題。

代理總統期間終結,正式被選為總統的李登輝,於翌(1991)年修改法律並對憲法做了很大的改革。除了廢除「中國中央政府」以重刑處罰反政府分子的「動員戡亂時期臨時條款」之外,又將領土統治權切割;中國大陸的統治權歸屬於中華人民共和國,台灣與金門、馬祖的統治權則屬於中華民國。這一來,明確表示雖然沒有切割領土主權,此後也不爭取中國的正統政府,從這年起得規定為進入中華人民共和國與中華民國的「兩個中國」時代。進入這個時代後,中華民國政府不再爭取中國代表權,兩方政府各自有其管轄區,各行各是。中華民國從前述的「事實上的政府(de facto government)」,可說從此轉化為「事實上的國家(de facto state)」。

與這對照就有「法理上的國家(de jure state)」的存在,但這個時代的中華民國依然停留在事實上的國家,不能納入法理上國家之域。關於這點有關台灣領土的問題容後論述。

從李登輝總統時代開始一年後的1991年,台灣進入「兩個中國」時代,1999年李總統提出「特殊的國與國的關係」。使情況更加明朗化。此「兩個中國」的基調,經2000年大選政黨輪替,獨立派的民進黨取得政權後也繼續進行。

2007年8月陳水扁總統以台灣Taiwan的名義申請加入聯合國。聯合國以國家為單位,所以這等於「台灣總統」對最高國際機構的聯合國表明「Taiwan」是主權獨立國家,Taiwan要從中華民國脫殼誕生的意願。

但是,在我們申請加入聯合國時,僅止於變更參與國的名稱,仍然沿用原來的國號中華民國,其他國家表徵的中華民國憲法、國旗、國歌,相關法令都維持原狀,所以還難說進入「一個台灣,一個中國」的時代。大約只能說開始試行「一個台灣,一個中國」的時代,所以可說還停留在「事實上的國家」狀態。台灣仍然處於「兩個中國」的時代,今試看在台灣的中華民國的態勢,規模為何。

二 中華民國的規模

中華民國統治的地域為其固有領土的金門、馬祖,以及1952年的舊金山對日和約日本放棄的台灣。面積為3萬6,000平方公里,略大於比利時。人口為2,300萬,約為澳洲與紐西蘭合計之數目。從1991年開始民主化,在自由之家所做民主主義國家的排行榜名列前茅。已經歷不同政黨間的政權和平輪替過程,國民享有完全的言論自由。在中華人民共和國不斷的武力威脅之下,國防支出維持與南美洲大國巴西的軍事預算同一等級,如此致力於國防之餘,每一個人的GDP平均約有1萬6,000美元,擁有的外匯存底佔世界第4位。邦交國雖只有24國,但幾乎與世界各國有密切的經貿關係,是世界第16位的貿易大國。拜知名的高科技產業之賜,Made in Taiwan 產品風行,多年來歷經廣泛的貿易及人物的交流,使「台灣Taiwan」這個名字通用於世界,現今,就國名而言,Taiwan遠 比Republic of China更為世人所熟悉,它既好用也通用,台灣的稱呼終於凌駕「中華民國」。從而,台灣(Taiwan)與中華民國(Republic of China)成為一體,恰如同銅版的一體兩面,一併被使用。

上述為中華民國(Republic of China=ROC)具有的實態,但現實上,台灣�中華民國是否為一個「國家」,這一點正在接受各方面的挑戰。

1933年簽署,翌34年生效的「關於國家權利與義務公約」(蒙的維歐公約)中,本來只是約束參與締結的美洲14個國家的「特殊國際法」,但因慣被各方引用,如今已成為一般國際法。其中有關條文如下:

第1條【國家要件】,國家作為國際法人,應具備下列條件:(1)固定的居民 (2)一定的領土 (3)政府 (4)與他國交往的能力。

此概略性的規定,指出國家條件的下限。人口的多寡,領域的大小不受限制,政府的權力,行政能力的大小,外交關係的範圍也沒特別規定。所以比照第一條,目前存在於台灣的中華民國顯然是一個國家。

第一條是富有彈性的條文,能包含各種規模與情形的國家,在合乎某種條件或某種狀況下並有建立國家的意志,國家就能成立。由此可見只要2,300萬的台灣人民有此意志,不論何時都能建立「新而獨立的國家」。

確實,與中華民國有外交關係的國家數目少,而且大多是小國寡民是其缺點。但是,該公約第3條【政治存在與承認的關係】明白規定:「國家在政治上的存在並不依靠他國的承認。」

目前在台灣,中國國民黨一派人士主張「中華民國一貫就是獨立國家」,而以民進黨為首的台灣本土派人士則主張「台灣已經獨立,台灣是主權獨立國家」。這些主張乍看之下似無不妥,且都擁有其支持的勢力,但事實上都不無問題,容後討論。

三 對國家「中華民國」的挑戰

中華民國是不是一個國家,實際上受到以下多方面的挑戰:

第一、來自於主張對台灣擁有領土主權的中華人民共和國(PRC)的挑戰。

PRC在1949年建國時已經是面積、人口大國,經過經濟建設的成功與軍事力的擴張,現在已成長到足以挑戰美國的超級大國。PRC意圖佔有台灣,所以不但反對「台灣獨立」、「一個台灣,一個中國」,也一貫反對「兩個中國」。中國主張不管叫ROC,或台灣,都屬於PRC的領土,台灣膽敢自稱為獨立國家,豈有此理云云。就目前而言,PRC是顧慮到美國才會同意在台灣海峽維持現狀。但所謂現狀如同前述是指「兩個中國」而言,這本來就是PRC所反對的。話雖如此,PRC之所以能夠忍耐是因為目前還沒有自信與美國軍事對立。所以對PRC而言,所謂「維持現狀」是指維持到他們擁有以武力侵略台灣的能力時的一個策略而已,其本質是屬於有期限的政策自不待言。

再說,所謂「維持現狀」的「現狀」,到底是什麼?縱使當事者雙方不變動,內外情勢卻不斷地變動,可說世界上根本不可能有不變動的現狀。對PRC而言,要台灣「不要有對PRC不利的變動」或許是PRC對「維持現狀」所期待的現狀。

第二、來自於美國的挑戰

美國不承認PRC與ROC任何一方對台灣具有領有權。回顧自1943年開羅會議以來,凡是有關台灣的領土主權,美國一貫掌握主導權。在「舊金山對日和平條約」中,定位的方針就是台灣地位未定,一概不承認中國、蔣政權領有台灣。這點對自由主義諸國有很大的影響力,各國對PRC對台灣的領土主張頂多止於表示理解。最近美國白宮國家安全會議亞洲太平洋主任韋德寧(Dennis Wilder)更公開宣稱ROC與台灣都不是一個獨立國家。

第三、來自於國際社會認為ROC對台灣沒有主權的挑戰。
這是最基本的問題,攸關條約解釋上的論述,所以極為重要。中華民國統治台灣以來,自1952年舊金山對日和平條約生效迄今已有55年,經過半世紀以上的時間,領有權的時效在國際法上是否成立?這點也許會有不同的見解。在此同時,PRC一直不斷地持反對立場,也有可能成為時效中斷的論據。重要的是「反對中華民國領有台灣」此觀念在國際社會上根深蒂固確是一個事實。

這是因為在「舊金山對日和約」中,僅規定日本放棄台灣,並沒有規定割讓給何國。又此條約生效的數個鐘頭前,日本與蔣介石締結「日華和約」也僅引用同樣的規定,因而出現「台灣的法律地位未定論」的見解。

根據「舊金山和約」,日本自放棄台灣後,對台灣的主權從此離開日本手中,日本從此時刻以後,若要再與任何一個國家訂條約放棄台灣或指定台灣歸屬的對像,都是不可能的。

所以我們能夠明確地說,依據和平條約,並沒有任何國家獲得對台灣的主權,當然包括ROC在內。ROC雖統治著台灣、金門、馬袓,但是,若台灣在法理上本來就不屬ROC的領土,則牽連著聲稱「台灣ROC」為-「法理上的國家」,這種說法就完全不能成立。當然,金門、馬袓本來就很清楚是屬ROC的領土,所以ROC若堅持主張是法理上的國家,那麼顯然它應該稱為「金馬�ROC」而不是「台灣�ROC」!

現今,事實上ROC主要的統治領域是台灣,因此前述所列舉的ROC的規模,將ROC列為「事實上的國家」而已。台灣既然不是ROC的領土,當然不能說ROC是以台灣為領土的「法理上的國家」。

第四、ROC做為一個國家所擁有的諸要素本身不無曖昧不明之處。

「蒙的維歐條約」條文雖然簡單,但其列記的國家組成的要素則簡單明瞭。國家只擁有該國所屬的領土。法理上的獨立主權國家不可能與他國共有領土主權。

但是,ROC自1991年以後,中華民國曾修改過7次的憲法,卻仍然沒有清楚分割中國大陸與台灣的領土主權。在每次憲法的修改條文中,都明確說明這是在「國家統一以前」的暫時性修改,本來的條文並未廢止且保存其本來的面目。在這種前提下,只分割領土主權中的領土統治權,即規定中國地域的統治權屬於PRC,而台灣地域的統治權屬於ROC。如此一來,憲法雖然歷經多次修改,ROC的領土主權仍然可以解釋為包括PRC全部領土及早已獨立多年蒙古國。ROC的領土範圍如此曖昧荒謬,當然無法自稱是一個「法理上的國家」。

四 中華民國的領土,即中國(PRC)的領土

台灣Taiwan在國際上成為通用的名稱後,民進黨政府著眼於正式國名與略稱的互換性之便,2007年不用中華民國而用Taiwan的名義申請加入聯合國。這是在此時點做為反映民意(76.5%的支持)的措施。但是,略稱到底是略稱,今後在其他許多必須提出正式國名的場合,例如訂條約等的情況下,不太可能使用略稱。即使頻繁地使用Taiwan的名稱,「中華民國」也不會因而消失。

做為國家的象徵,除了中華民國的憲法,其他像國名為中華民國,中華民國國旗,中華民國國歌依然存在於台灣。又不可諱言的是:以「中華民國ROC」為國名本身就涵蓋\諸多歷史、政治、法律的意涵。其中不只是單純的名稱問題,其背後隱藏著對台灣整體具有決定性的利害關係。若政府或國人都只顧互換名稱的便利性,而便宜行事,卻輕忽其嚴重性,最後須去背負歷史的包袱重擔,其沉重是不言可喻的。

中華民國是辛亥革命的結果,在中國地域誔生的國家。中華民國政府在第二次大戰抗戰到底,遂被聯軍任命佔領台灣。但是因敗於內戰,於1949年12月7日遷移政府到占領地台灣。本來其領土只剩下金門、馬祖等沿海諸島,但因堅持中國唯一的正統政府獲得暫時性的成功,得以用中國的代表身份繼續保持在聯合國安理會常任理事國的席次,一直持續到1971年,中國代表權被轉移到PRC的代表為止。

在這裡必須注意的是中國代表權轉移,並不是ROC這個國家轉移到PRC這個國家,而是中國這個國家內部發生政權交替,以致PRC政府代表成為聯合國代表。結果,已不能再代表中國的ROC政府代表被聯合國驅逐。

從此,與中華民國有外交關係國家急速減少,這是因為PRC與ROC兩方都不接受雙重承認,堅持主張「一個中國」,自已才是中國唯一的正統政府,到了最後,PRC被國際認定為中國的正統政府,所以與ROC斷交的國家便相繼出現。

PRC(中華人民共和國)與中華民國(ROC)國名不同,所以也能夠解釋為兩個不同的國家。本來ROC也能採取認定PRC是從ROC這個家分離獨立的新國家之立場。但是ROC認為雖然中共建立中華人民共和國,究竟只不過是共匪而已,所以採取中華民國政府不要與共匪共存的「漢賊不兩立」政策。但是,被定位為賊的PRC卻採取繼承ROC的手續。重要的事是這國家繼承被多數國家所承認。其具有的意涵是ROC的財產PRC能夠繼承。若台灣是ROC的領土,則PRC有繼承為自國領土的權利,進而可以主張其擁有台灣領土權。ROC政府並非不知這個道理,但終生徹底反共的蔣介石是一個強烈的中國民族主義者,他堅持「台灣不能與中國分割」,因而遺害迄今。所以,如果台灣隸屬於ROC就等於給了PRC併吞台灣的合法性。

1949年PRC政府成立以後,在「兩個中國政府」主張「一個中國」的狀態下,ROC政府從1949年到1971年這22年間在聯合國扮演代表中國的角色。也就是說ROC政府曾以「中國政府」的身份有效統治台灣,如此一來,是否會給了中國本尊的PRC在未來有朝一日,狂妄地聲稱中國也有效統治台灣的一個機會呢?

這對台灣可說是非常重要的問題,所以在此要特別強調的是美國出面否定ROC對台灣的領有權一事,實對台灣地位的保障具有非常正面的意義。企盼中國國民黨及民進黨人士切勿反駁美國這種發言。

無論如何,否定ROC的台灣領有權,而且明確區別台灣與中華民國,這是極為關鍵且重要的事。

五 台灣邁向「新生國家」

今(2007)年8月12日,台灣基督長老教會在高雄市舉行「台灣人權宣言30周年」記念遊行,有超過5萬的群眾共襄盛舉。在30年前發表的這宣言,呼籲建立台灣為「新而獨立的國家」。約一個月前,台灣總統申請以「台灣」名義加入聯合國。我們知道,現今在台灣,主張台灣已經獨立,台灣是獨立主權國家的聲音非常高昂,長老教會現在舉辦這場遊行要求建立新而獨立的國家,竟然還獲得如此廣泛的支持,理由何在?這是因為很多台灣人認為大家一向追求的是「台灣的獨立」而不是「中華民國的獨立」!
台灣基督長老教會所追求的是建立具有新文化,新國格的嶄新國家-台灣。1912年成立的中華民國,只不過是現在存續於台灣而已,我們沒有繼承的理由。這種不要繼承中華民國的立場是正確的。因為只有不繼承ROC才能斷絕中華人民共和國PRC任何繼承台灣領土的藉口。

台灣的獨立,或是確立台灣的國家主權,最好建構新的理論。在此讓筆者披露台灣新生國家理論之一端。

1662年的鄭成功王朝以後,台灣成為一個整合的地域。1683年被清國以武力所征服,1895年依據日清和約成為日本的領土,1952年,在「舊金山對日和約」日本放棄台灣,但其歸屬一直在未定的狀態。1952年當時的台灣住民約800萬人,但對台灣領土主權未曾行使自決權。

台灣在第二次大戰中被主要聯合國諸元首的政治上發言所困擾,又戰後被捲入東西冷戰,成為蔣介石佔領軍的軍事基地,旋在聯合國中,被蔣介石利用做為中國代表權爭奪戰的政治舞台,因此被摒棄於聯合國憲章第一條規定的人民自決的原則之外。

關於對應殖民地的措施,聯合國於1960年通過「殖民地獨立付與宣言」(Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples)雖無法律上的拘束力,但是至今已確立自決權成為習慣國際法。台灣確實是日本的殖民地,大戰後在聯合國的佔領下,接著被置於佔領軍的蔣外來政權之下。所以理應適用該宣言。

之後,自決權更進一步成為條約。國際人權公約於1966年聯合國第21屆大會通過,1976年生效。其第一條「人民有自決的權利」第一項規定「所有人民都有自決權,他們憑這種權利自由決定他們的政治地位,並自由謀求他們的經濟、社會和文化的發展。」這是具有拘束力的國際條約。當時,在聯合國的中國代表中華民國政府也有簽署,但在批准前被聯合國驅逐因而未能實現。因為有這個事實,或許在精神上可視為批准了。現在中華民國的行政院正在探索批准手續完成後,將批准書寄達聯合國的方策。

其實2,300萬的人民依據自已的意志在自已居住的台灣建立自已的國家,即是行使人民自決權,這是天賦的人權,不必要任何國家的許可,更不必要任何國際組織的許\可。台灣行使自決權,這是和上述的宣言,公約一致的事項。更嚴格地說,是不須要援用上述的宣言,公約的「天賦人權」。

2,300萬的台灣人民若能夠團結在這種理念之下,期許順利成事並不困難。但是現實上卻不那麼容易。

困難在於台灣存在著兩種國家認同。這是台灣民主化後還持續政治對立的原因。

其中一種是守護中華民國這個獨立主權國家,等待終極的中國統一。或且無論如何希望中國統一。這種人被稱為統一派(29.0%)。

另一種是希望建立台灣成為獨立主權國家。其國名稱為台灣、台灣國、台灣共和國都可以接受。這種人被稱為獨立派或是台獨派(57.2%)。其他也有不主張「台灣獨立」而主張「台灣已經獨立」,「台灣已是主權國家」的人士也被歸類為台獨派。

依據民意調查,統一派屬於少數,但是立法委員的人數中,統一派卻屬於多數。為什麼會發生這種不合理現像呢?這是因為透過長年的選民服務所培養的立法委員大多擁有強固的地盤,他們的勝選與統一的意識形態無關,而是依靠他們對在地選區的經營、服務而得票當選。這種立法委員如果是身為國民黨員,因為國民黨綱領中規定「終極統一」,所被歸類為統派。事實上讓他們當選,有貢獻度的選民之中,相當的部分卻是屬於「台獨派」。

基本上,台獨派非常警戒PRC侵犯台灣。

PRC於1978年修改憲法,其前文揭載台灣是「中國」的神聖領土,1982修改憲法時,更明確地揭示台灣是「中華人民共和國」的神聖領土。1989年以後,中國軍事費每年不斷二位數的成長率,1992年的領海法(領海及毗連區法)第2條規定台灣海域為自國的領土,2005年制定「反國家分裂法」,整備以武力侵攻台灣的法源。可見中國每一舉動都明顯違反「維持現狀」。中華人民共和國將於2008年舉辦世運,再於2010年的萬國博覽會若兩者都成功,屆時在中國民族主義情緒高漲下,我們絕不能忽視中國有走向侵犯台灣的可能性。台灣若不早日脫離中華民國體制,確立台灣的主權則將面臨莫大危機。

台灣的領土主權,依據天賦人權,屬於以台灣為袓國的台灣人民。如今再提出60年前的太平洋戰爭勝利者的意向,只能說是時空倒錯。台灣的領土主權既然屬於台灣人民,應該由台灣人民行使自決權決定其將來。但是其手續務必由深具學養及客觀性的第三者來認定是否公正。

為力求手續上的完備圓滑,或許可以利用現行的公民投票法。但並非以該法做為法源,而只是方法上可以活用而已。

公民投票的內容是「台灣正名」及「制定台灣新憲法」。台灣新憲法當然要決定台灣的國名,所以公民投票的內容簡化為「制定台灣新憲法」就夠了。

依循這個程序就可使台灣正常化。具有台灣領有權的台灣國�Taiwan State(台灣共和國�Republic of Taiwan)一旦誔生,則台灣這塊土地上始能出現「法理上的國家」。

現行的公民投票法確實有高門檻的缺點,但是它對「國家正常化」議題的實現或許另有好處。因為要達成台灣國家的正常化,建立「新的獨立國家」,我們都是期許整個社會的融合與和諧,所以須要獲得絕對多數國民的支持。

又在國家正常化以前,務必每年繼續推動以台灣的名義加入聯合國的申請。對此目標展現的決心與努力,正是我們向全世界清楚表示台灣人追求台灣國正常化的集體意志最好的方法與手段。 (侯榮邦 譯)