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東亞新秩序與不確定時代的挑戰    rdrcntr:4049 2011-03-24 13:56:25
羅 福 全
台灣安保協會理事長
前駐日本代表

引言

今後十年東亞區域面臨一個不確定時代(Age of uncertainty)的挑戰。歐美金融風暴引發1930年代以來的全球性經濟衰退,東亞經濟輸出導向的高成長也受到衝擊。全球性的不均衡(global imbalance)問題使東亞經濟體面臨如何調整東亞經濟結構並擴大內需的問題。東亞國家因過份依賴三角貿易的生產結構與歐美各國貿易逆差擴大、外匯存底持續升高的動向、匯率的大幅調整,能否以有效對策解決貿易不均衡(trade imbalance)充滿了不確定的誘因,也關係到東亞經濟體整合的動向。

另一方面2010年可能成為東亞區域「均勢」(balance of power)變動的一個轉捩點。中國的崛起在經濟上牽引東亞在二十一世紀持續高成長,使中國成為「世界工廠」。由於國力日增,軍事預算20年間增加20倍,軍備支出僅次於美國,高居世界第二位。最近動向顯示,中國由一個大陸國家,逐步邁向海權國家,尤其2010年中國與周邊國家發生一連串的爭執。1990年代冷戰結束後在亞洲留下四個國家沒有民主化,就是中國、北韓、緬甸、與越南成為亞洲不穩定的國家。面對東亞的不確定性,美國、日本與其他國家如何共同確保在軍事上具有阻嚇力量的「均勢」(balance of power)。任何改變東亞地區均衡的變化將使東亞區域面臨一個不確定時代的來臨。

1.進入二十一世紀東亞經濟體的新動向

進入二十一世紀,東亞經濟持續性的出口貿易與高成長造成全球性不平衡(global imbalance)日趨嚴重。2008年由雷曼衝擊(Rehman shock)引發美國金融風暴,迅速波及歐盟各國,被喻為1930年代以來的經濟大恐慌(great depression)其後許\多歐盟國家又面臨財政危機。美國與歐盟平均失業率高達百分之十,消費能力大幅衰退,一般認為歐美經濟復甦遲延,充滿不確定的時間表。美國與歐盟占世界GDP的百分之五十四,這麼廣大市場的經濟衰退,對東亞新興國家輸出導向的經濟成長將帶來很大的打擊。

長期以來東亞經濟持續高成長,並非由單一國家所領導。東亞經濟起飛,在早期有所謂雁行理論(flying geese theory)為核心,奠定輸出導向的經濟發展,九十年代被世界銀行稱為是”東亞奇跡”(East Asia Miracle)。近二十年已經演化成為東亞國家之間生產過程上的國際分工,東亞國家中的先進國家,諸如日本、韓國、台灣提供技術與新產品的中間財(intermediate goods)與資本財(capital goods),由中國或其他中進國完成最終財(final goods)輸出到歐美及世界市場,這就是以東亞為主的三角貿易發展形態。近十年來中國經濟的崛起,形成「世界工廠」之稱的出口貿易。由2001年到2010年的十年間,中國貿易順差由225億美元增加為1206億,尤其在2008年高達2954億美元在雷曼衝擊後下降。而外匯存底則由0.21兆美元增加為2.65兆美元。這一次歐美金融危機與市場緊縮引發世界性貿易不均衡,中國是最大贏家。由於中國人民幣繼續採取對美元變動性固定匯率(adjustable peg system),人民幣升值非常緩慢,因而使美國貿易逆差持續擴大。兩國間開始形成貿易摩擦,與保護主義的抬頭的政治壓力。日本在高成長期曾引起八十年代美國持續性貿易逆差,而在1985年的Plaza Accord,突然裁定美元對日幣由1比240,在短期內大幅升值變為1比140左右,從此日本輸出競爭力聚降,同時引發不動產的泡沫經濟,造成其後日本經濟在九十年代「失落的十年」。

今天中國面臨的問題更為嚴重。因為比之1985年的日本,中國面對的是,除了人民幣如何避免遽然升值的所謂衝撞落地(hard crash),又加上歐美市場,因這次經濟大恐慌而衰退,能否求之於東亞經濟體的內需擴大來支撐東亞經濟持續成長是一個不確定的誘因,無疑的將造成對中國經濟的雙重打擊。目前,日本、韓國、台灣及中國失業率亦偏高,如何擴大內需對東亞經濟體是一大壓力。過去十年印度經濟的崛起給東亞經濟帶來正面的發展,也使東亞經濟體,由日本與四小龍逐步擴大到澳、紐、東協十國,接著在最近十年帶動13億人口的中國經濟達到百分之十的成長,亞洲經濟高成長圈現在又逐步擴及11億人口的印度。今後十年的印度將成為龐大外資與新產品技術的新天地,將促使東亞經濟體持續發展成為全球最大的高成長經濟體。

但是今後十年中國經濟與歐美經濟所形成的全球性不均衡(global imbalance)陷入漫長的調整期。如何避免發生衝撞性落地的貿易與匯率戰爭,東亞經濟體與歐美諸國之間政治較力的風險與日俱增,是最大的不確定要因。

2.東亞經濟體的整合與「東亞共同體」

在經濟全球化的趨勢中,也是區域主義(regionalism)的抬頭,區域性經濟體的統合逐步形成。歐盟由EEC六國開始,在冷戰後擴大為二十七國會員國,北美則由美國主導成立NAFTA。在東亞區域東協六國在1967年成立以來,在冷戰後擴大為東協十國(ASEAN 10)。2001年中國加入世界貿易組織(WTO)不久就宣布在10年內與東協十國簽定自由貿易協定(FTA),也就是ASEAN+1,其後日本、韓國也跟進形成「東協加三」、印度、澳洲、紐西蘭的加入成為「東協加六」,隨之「東亞共同體」的構想,與由各國元首參與的「東亞高峯會議」(East Asia Summit)也應運而起。

東協十國誕生後,就提出遠景希望在將來形成類似歐盟的共同體。「東亞共同體」如果以歐盟為典範則其憲章第一條是以人權、自由、民主的共同價值觀為基礎。這與東協友好條約中「以不干涉內政為原則」相互矛盾。中國、緬甸等國不可能接受類似歐盟的共同價值觀至為明顯。

另一方面東亞經濟體的整合,美國也不願被排除在外。美國將繼續通過既存的亞太經合會(APEC)加入東亞經濟體,當然台灣也是APEC的成員。中國提出「東協加一」時蓄意領導東協經濟體,但是日本、印度、紐、澳、美國積極表態,無意被排除在外。「東亞共同體」成為不確定時代的產物。世界經濟中維持高成長的東亞經濟體的整合只能停留在東亞高峯會議。除了APEC,最近美國更積極提出「環太平洋合作關係協定」(TPP:Tran-Pacific Partnership)推動自由貿易,這些國家包括:美國、新加坡、紐西蘭、智利、汶萊、澳洲、祕魯、越南、馬來西亞等國。日本亦於2010年APEC領袖會議上表明加入,TPP國家將推動2015年之前全面撤廢關稅為原則。不同的自由貿易協定在東亞區域交錯發展,使東亞經濟體的整合呈現流動的時代。日本與印度在今年也同意簽定「日印經濟合作協定(EPA)」 這些以自由貿易協定為主的協定,也是二國或多國之間政治關係的整合與分峙。雖然「東亞共同體」是以東協十國為核心,但是無疑的是中國、日本與美國互爭東亞領導地位的一環,印度的經濟力量也是一個新的堀起。

3.面臨不確定時代與亞洲的民主崛起

3.1冷戰結束後亞洲的後遺症:中國、北韓、緬甸、越南

在第二次大戰結束六十餘年的歷史中,國際政治上最大的變遷應該是1990年冷戰的結束。隨著蘇聯體制的崩毀,使東歐諸國紛紛走向民主化的國家,因而結束了在歐洲長達半世紀民主國家與非民主國家之間的對峙。在這一次大規模民主化浪潮中,亞洲有四個國家仍然維持在社會主義一黨專制的政治體制下,亦即,中華人民共和國、北韓、緬甸與越南同屬於非民主主義國家。換句話說,冷戰結束在亞洲留下來的一個包袱,使今日亞洲仍然處於一個新的不確定時代。而所謂新的不確定時代,是指非民主主義國家與民主主義國家逐漸形成對立的現實性與日俱增,對亞洲的和平安定投下新的陰影,尤其中國與北韓、緬甸加強同盟關係,東亞可能面臨比以前更不確定的時代。

自從1978年中國採取開放政策以來,尤其近十年的經濟成長率均維持在百分之十左右,國力日增,經濟上擁有世界最大的外匯存底以及世界工廠之稱的輸出貿易優勢,且二十年來以二位數的成長率擴張軍事預算,今年的成長率竟高達12.6%。軍事上充實遠洋海軍力量,由一個大陸國家逐步成為太平洋到東南亞海域又延伸到印度洋的海權國家,洲際飛彈的能力或可超越日本,躋身美蘇之列。在一個和平的亞洲環境當中蓄意擴張軍事力量,無非是中國決定走向亞洲超強(Super Power)的意圖,極為明顯。

2010年可能成為東亞區域如何維持「勢力均衡」(balance of power)的一個轉捩點。過去中國早就與鄰國短兵接觸。1974年出兵攻佔西沙群島,1979年攻打越南,1988年又和越南爆發”南沙群島海戰”,1994年侵佔菲律賓宣稱擁有主權的美濟礁,1995、1996年對台灣發射飛彈、1962年中印邊界戰爭以來的爭執,2001年迫降美國EP-3偵察機,2005年拒絕小鷹號航空母艦停靠香港,2009年利用「漁船」騷擾美軍海測船「無懈號」,都是由中國引發的紛爭。

2010年,中國一連串的動作被其鄰國看為是具有威脅性,而開始採取行動應付。從中印邊界阿魯納恰爾邦(藏南地區)的爭議,去年三月韓國天安號被擊沉事件,中方在2010年7月在東協區域論壇上宣稱南中國海140萬平方哩為中國「核心利益」如同西藏與台灣,中日在東海油田上的爭執,九月中國漁船侵入日本尖閣列島海域重現對釣魚台主權爭端等,如同上自黃海、東海至南海的廣大海域為中國內海。美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)公開回應,宣稱以和平方式解決南海的爭議是美國的「國家利益」,去年7月在越南河內的東協區域論壇上表示「美國支持各方在不受威脅下採取合作的外交途徑解決各種領土爭議」,「反對任何一方採用武力或威嚇的方式」。而中國外長楊潔篪向東協代表說道「中國是個大國,而其他國家是一些小國,這是無法改變的事實」 。美國也派遣華盛頓號核子航空母艦參與美韓軍事演習,又駛向南海軍事演習,11月與日本在釣魚台海域舉行日美共同保衛釣魚台軍事演習。印度比喻中國在印度洋建設「真珠項練」(string of Pearls)的基地,包括緬甸仰光外海,控制印度洋與東南亞航線的可可群島(CoCo Islands)成為中國的海軍基地。美國亦在印度洋上英屬迪亞哥賈西亞島(Diego Garcia)擴建巡戈飛彈與核子潛艇基地,並擴建關島為超級軍事基地。

3.2日美同盟象徵亞洲民主陣線的主軸

多以爾(Michael Doyle) 教授曾提出「民主和平論」 , 基於歷史性長期觀察的結論,過去在民主主義國家之間從未發生戰爭,而非民主主義國家與民主主義國家之間則時常交戰,非民主主義國家之間也發生不少戰爭。由此推論,擴展民主主義非但是世界安定的策略,也是美國在冷戰結束後外交戰略的一個支柱。

根據 Freedom House的年度報告,對亞洲各國的自由度與民主化的評價如下:

(1) 自由國家:日本、韓國、台灣、菲律賓、泰國、印度。

(2) 部份自由國家:新加坡、馬來西亞、印尼、孟加拉等。

(3) 不自由國家:北韓、中國、緬甸、巴基斯坦、越南。

特別是中國,在缺乏政治權利與市民自由化的排名,僅次於北韓之後,高居不自由國家的第二位。另一方面,日本則是東亞地區自由度最高的國家,而印度雖然經濟上落後於中國,亦名列自由國家之林,與北韓、中國相比,韓國、台灣都被列為自由民主國家。在同一時期由於中國崛起,日本在1996年台海危機之後,就蓄意加強日美同盟的內涵,其後在阿富汗戰爭和伊拉克戰爭期間,日本都在憲法第九條所容許\的範圍內,派遣日本自衛隊與軍艦參加後方支援活動,開啟日本對世界和平安全的國際貢獻。這是戰後日本參與國際活動的歷史性轉變,因而信心倍增。換言之,日本在亞太區域所扮演的角色和立場已經進入根本上改變的時代。美國就東亞的朝鮮半島和台灣海峽等不穩定的問題,認為在亞洲最可以信賴的盟友就是日本,這一點正符合日本在二次大戰結束以來開始參與亞洲和平安全的考量,日美同盟正是民主價值觀的同盟,也可以說是提供亞洲和平安全的公共財,台灣的安全亦深受其益。

3.3 台灣民主化與日美同盟

台灣在2000年的總統選舉,以民主方式完成「政權和平轉移」,使台灣一躍成為亞洲民主化的里程碑。換句話說,台灣在亞洲的民主崛起,受到全世界尤其是歐美國家的肯定與稱讚,民主化的台灣是台灣在國際上的最大資產。

台灣是一個多元價值的民主社會。台灣民主化十年二次政權輪替,兩大政黨對台灣將來的立場完全不同,國民黨極積開啟與中國交流朝向「終極統一」,民主進步黨強調台灣不屬於中國,是實質上(de facto)的獨立國家。兩黨互不相容的立場使台灣社會兩極化。2008年,國民黨取得政權後開始採取「傾中政策」,另一方面根據歷年的民意調查,台灣居民絕大多數人希望維持現狀,高達八成的人自認以台灣人自傲。

什麼是維持現狀,美日同盟對台灣的立場與民進黨立場頗為一致。日美同盟以為東亞的和平安全在於維持現狀(status quo),日本與美國迄今認為「台灣不屬於中國的一部分」這就是台灣的現狀 。但是,中國公開宣稱對台灣和平談判是「中國的國內問題」。

日美同盟對台灣問題最具體的立場,就是2005年2月間由日美雙方外交、國防部長共同發表的「二加二」日美共同戰略目標,公開主張中國就台灣海峽問題是應以和平對談解決,並希望中國在亞洲扮演建設性角色。日美同盟對中國所採取的是一種「勸阻戰略」(dissuasion strategy),這與冷戰時期美國對共產世界採取的「圍堵戰略」(containment strategy)是一種敵對關係,有所不同。日美與中國並非敵對關係,而是希望中國不要走向冒險主義,期待中國今後在亞洲扮演建設性角色。現實上,勸阻戰略能否發揮效用,必須具備強大的軍事抑止力量做為後盾。從2005年起,美日雙方在亞洲開始提升足以嚇阻中國崛起的軍事力量。

目前中國以1400枚飛彈對準台灣,這是否是對雙方和平對談的軍事壓力,馬政權的傾中政策是否已經乖離日美同盟維持現狀的前提:「台灣不屬於中國」。因此2010年東亞新形勢中,台灣是否是民主陣容的一份子,或者傾向中國而改變亞洲現狀,在東亞新形勢中成為一個不確定的因素。

4.結語

二十一世紀第二個十年正處於充滿不確定性的挑戰。導致亞洲國家如何調整對策,以降低可能的大變動。

全球性的經濟不均衡,衝擊東亞經濟以三角貿易支持高成長的發展形態,如何擴大東亞內需,以及在匯率升值的壓力下如何調整亞洲生產結構上的國際分工。其核心問題在於美國與中國的經貿關係如何改善。

美國經濟占世界GDP百分之二十四,中國輸出導向的經濟成長必須維持與美國不可分割的經濟關係,而且今後美國對中國經濟壓力將繼續提升。中國人民幣升值與貿易順差下降的國際壓力將導致中國經濟成長率緩慢下降。中國曾表示中國經濟成長率必須維持在百分之八才能吸收農村流向城市的勞動力,才不致於造成貧富不均擴大,而使中國社會陷入內政上的困境。如何確保對美貿易,又能平衡國內安定是一個兩難的選擇與挑戰。今年三月溫家寶在「全人代會」上宣稱中國今年經濟成長率將降為7%,顯示中國將由高成長國慢慢走上中成長國。同時集中於中國的外資亦可能移向印度或其他亞洲中進國。日本以及東亞各國匯率不同幅度的升值,也影響到每一個國家的國際競爭力上下波動,印度不單是受惠國,也將成為亞洲區域新的安定力量。

由於中國的崛起與周邊鄰國引起爭執。美國宣稱重返亞洲是美國的「國家利益」,2010年可能成為亞洲安保體系的一個轉捩點。美國除了與韓國在黃海。與日本在釣魚台海域,與越南在南海,甚至於在孟加拉灣與印度、新加坡、澳、紐、日本海上共同軍事演習,如同是民主國家連線的形成。中國加強與北韓、緬甸的結盟關係,加上與上海公約國(Shanghai Pack)的連合,隱然形成在亞洲區域民主與非民主國家連線之間的對峙。這種新形勢也是以中美關係為核心。

中國經濟成長過程中,逐步現代化,將來能否如同韓國、台灣從一個黨政軍結合的一黨專制國家逐步走上民主化國家,或者,中國將以中國民族主義為後盾逐步傾向軍事冒險主義國家,是一個最大的不確定因素。為此,美日同盟與亞洲民主國家必須維持軍事力量的均勢,使它成為一道具有阻嚇力量的防火牆。這並非與中國敵對,而是希望能促進中國在現代化過程中在亞洲扮演建設性角色,才能緩和亞洲面臨一個不確定時代的挑戰。