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亞太地區安全環境與台灣的角色    rdrcntr:2980 2011-09-15 14:19:44
吳釗燮

前駐美代表

布希(George W. Bush)總統在任期間,葉望輝(Stephen Yates)先生曾經在美國白宮擔任副總統的重要國安幕僚,對於美國在亞太地區所面對的安全環境與美中台關係的變化,以及美國政策的變化,感受直接而獨到。他的分析與見地,是遠在台灣的我們,必須仔細聆聽與體會的。

亞太地區關鍵性變化

在冷戰結束之後,美國為世界唯一超強,但九一一事件卻讓東亞地區的權力體系發生了關鍵性的變化。在九一一事件之後,美國投入了對伊拉克與阿富汗兩場戰爭,而這兩場戰爭,不止耗費美國的人力物力,也讓美國對亞太地區無法有更多的重視。而就在美國對於亞太地區無法有更多重視的同時,中國卻不斷展現其對外擴張的野心。尤其是在軍事上,這是歷史上非戰時期最大的軍事投資與最快速的成長,這讓環繞中國的各國皆感威脅,也被美國視為重大的挑戰。

在歐巴馬政府上任之初,對中國採取較為和緩的政策,原認為可以換來中國在國際事務上與美國合作,創造一個有利於整體亞太地區的環境。歐巴馬總統在2009年11月訪問中國時,美國尤其希望能有正面而具體的進展,因此在行程上的安排上,甚至美國最重要的亞洲盟邦日本,都認為被輕忽了。然而事實的發展並非如美國政府所希望的,中國並沒有展現負責任的態度,反而在各項事務上面,中國政府的態度卻顯得更加傲慢與強勢。
在歐巴馬訪中的安排上,中國強勢主導,對於共同聲明的內容也強勢主導。歐巴馬總統訪中之後參加在哥本哈根舉行的全球氣候會議,中國也以不肖的態度對待美國。這些讓歐巴馬總統在美國國內飽受抨擊。之後從2010年開始,由於美國宣布軍售台灣,在白宮接待達賴喇嘛,北韓炮擊引發的危機,釣魚台的爭議等問題,使得美中關係陷入緊張,也迫使美國必須嚴肅面對中國在東亞地區對美國戰略利益的挑戰。

而中國在東亞地區的挑戰,除了對於美韓聯合軍演採取強硬立場外,也派出有史以來最大的艦隊編組,通過第一島鏈,到日本群島以東舉行大規模軍事演習,使得日本感受極大震撼。此外,中國也宣布南中國海為其「核心利益」,並與越南、菲律賓、馬來西亞等國形成嚴重領土糾紛。

而美國接下來進行的國會改選,也由於美國國會議員對於中國在國際上的傲慢宇強勢的行為,或在經貿上所採取的不公平作法,對美國可能造成的傷害,都使許\多美國國會議員採取強硬的對中立場,使得美國政府必須改變原本對中國所持的政策與態度。而國會期中選舉的結果,使得執政的民主黨成為國會少數,對行政部門的影響力更大,也使得原來在歐巴馬政府中主張對中國採取寬容與交往主張者,更無以為繼。

美國的反應與未來趨勢

雖然在九一一事件之後,美國受到戰爭與各項國際議題的拘束,而無法在東亞地區展現強勢的作為,但自小布希總統上任之後,對於中國逐漸崛起的疑慮和東亞新局勢並非視若無睹,也並非毫無作為。從2001年開始,美國已經在西太平洋地區靜靜的進行戰略重新部署,逐漸將海空軍的主力,從夏威夷西移至關島,在關島大興土木,建立大型基地,將之作為西太平洋的戰略重心。此外,布希政府強化與日本的軍事聯盟關係,目的就是讓東亞各國清楚瞭解,美國仍是一個超級強權,不會從西太平洋地區撤離,對區域情勢變化不會坐視不管,更不可能和中國「共管太平洋」。然而因為中東地區的兩場戰爭及其他國際糾紛,使得中國有機可乘,也讓美國分心,無法專注於東亞事務的發展。

美中之間在經歷2010年的各種震盪之後,歐巴馬政府也決定作出明確的回應,以避免美國的戰略利益進一步惡化。在南韓天安艦遭北韓魚雷擊沉之後,美國除了譴責北韓,也與南韓舉行大規模海上演習,參與演習的除了有廿餘艘各型軍艦,也包括F-22在內的200多架各型戰機。雖然這次演習雖不在原先預定的黃海舉行,但演習之前美方訪台高層人士說明,黃海是公海,美軍以前在黃海演習,未來也會再回到黃海,而且會不斷回來,不可能接受中國的恫嚇而從這地區退縮。而就在北韓砲擊延坪島之後,美韓就進入黃海地區舉行大規模海上軍演。

在日中之間在釣魚台海域引爆漁船爭議之後,美國也明確的與日本站在一起,並且指出釣魚台海域也是美日安保條約涵蓋\範圍,並且美韓兩度舉行聯合軍演之後,美國也都緊接著與日本舉行聯合軍演,規模與重要性甚至高於美韓的聯合軍演,以實際行動宣示強化與日本的同盟關係。

在中國與越南及菲律賓為了南海主權造成爭議,中國官員宣布南中國海為等同於主權地位的核心利益後,美國國務卿希拉蕊就藉著參加亞洲區域論壇(ASEAN Regional Forum)的機會,宣稱南中國海自由航行為美國的國家利益,之後並與越南舉行大規模海上軍演。越南也決定向俄羅斯購買基洛級(Kilo Class)的潛水艇,以強化其海軍的嚇阻能力。之後,美國也強化了與菲律賓的安全關係,菲律賓也宣布大幅提高國防預算,以因應所面對的新局勢。美國政府不斷回應東南亞國家,提高在地區事務的參與度,強化與東南亞國家的安全關係。

以美國目前對於東亞局勢的反應來看,在可預見的未來,美國在西太平洋強化部署的趨勢只會強化,在東北亞和東南亞甚至是南亞地區,美國和傳統盟邦,甚或與越南或印度等新的盟友強化軍事關係,建構一個新的戰略網絡。

地區戰略的反趨勢:馬政府的作為

台灣直接面對中國越來越強大的軍事威脅與外交封鎖,不論那一政府執政,都必須認真進行定期戰略評估,瞭解在未來的趨勢之下台灣的國家利益所在。對台灣人民來說,中國是威脅的來源,美、日等民主國家則是台灣在國際上最堅強的奧援,因此最合乎理性的選擇,就是強化與美、日等民主國家的關係,試圖化解中國的負面作為。然而國民黨政府的作法,卻是全面發展與中國的關係,甚至公開宣示兩岸關係高於對外關係,且目光只有中國這個焦點,這使得馬政府在東亞的戰略棋局上,很明顯地與中國站在一邊。

馬英九在2008年的總統競選過程之中,為了獲取美方的信任,也為了化解台灣選民的疑慮,因此作了不少的重要宣示與承諾。雖然在民進黨執政期間,國民黨阻止軍購預算一事聲名狼藉,但在選舉的最後階段承諾上任之後維持每年GDP 3%的水準,也告訴台灣人民,他燒成灰也是台灣人,台灣的前途只有台灣人民能夠決定,以及台灣獨立也是台灣的選項。針對中國政府鎮壓西藏一事,馬英九也認為台灣應思考抵制北京奧運。這些立場,讓部份台灣人民或國際社會認為,他在必要時會堅持台灣立場,維護台灣與民主盟友的利益。

但當馬英九當選之後,情況有了立即而明顯的改變,選前承諾不見了。在這三年多以來,馬政府的立場與作為,有許\多讓台灣人民感到憤怒、讓國際友人感到憂慮的之處,包括:

一、不主張台灣擁有主權

雖然多數民主國家並不正式承認台灣,但接受台灣實質獨立存在的現狀,且不希望這現狀被中國改變。然而馬英九當選之後,就接受「九二共識、一中原則」,將台灣置諸中國之下,而不認為他所代表的,是台灣的主權。雖然馬英九認為九二共識是一中各表,但他對中國表述台灣為中國一部份從未表達異議。而他本身的表述,只提到中華民國主權,台灣為中華民國的一部份。倘台灣政府與台灣總統自己不認為台灣擁有主權或台灣人民擁有台灣的主權,則其他國家,無論對台灣多友好,對於中國在國際上宣稱台灣中國一部份的說法,皆沒有立場反對。此外,馬政府對台灣主權的立場,不但違反了台灣關係法的基本精神,也掏空了美國或其他國家支持台灣的基礎。

二、外交休兵

馬英九上任之後,即宣示外交休兵,這立即引起國人詫異。外交部也訓令所有駐外單位,兩岸關係高於對外關係,任何對外關係若與兩岸關係發展相抵觸,以兩岸關係為優先。而中國在外交上的對台目標,仍然是要封鎖台灣的外交,當台灣政府以兩岸關係發展為優先,對外交部門來說,就是放下所有的努力。但雖然台灣在外交上片面休兵,並宣稱沒有斷交與擔任世界衛生組織(WHO)觀察員為重大外交勝利,但事實的狀況是中國並未放鬆在國際上打壓或矮化台灣的作為。以參與WHO為例,雖然台灣可以擔任觀察員,但中國要求WHO發函給會員國,宣稱「中華台北」只有在五天大會之中適用的名稱;對WHO來說,台灣是中國台灣省。這對台灣獨立自主與人民權利的傷害,遠大過五天大會參與所帶來的好處。許\多歐洲友人現在說,台灣有了中國,不需要他們了,連定期對話機制也中止了。

三、事事依賴中國

馬政府上上下下都認為,台灣經濟不佳,而中國是全球經濟發展的火車頭,也是解決台灣經濟瓶頸的萬靈丹,因此積極發展與中國的經濟關係,開放台灣企業對中國的投資,並與中國簽訂ECFA,讓台灣經濟完全融入中國,甘願成為中國經濟的邊陲。此外,台灣政府面對高等教育體系過度發展而又碰上少子化的趨勢,簡單的認為中國學生就是台灣問題的解決方案。台灣犯罪率升高,馬政府於是與中國簽訂共同打擊犯罪協議。台灣要參與國際活動,也與中國協商,經中國同意而獲得WHO參與的機會。在日本311大地震發生之後,核能安全引發台灣各界的關切,馬政府立即與中國進行核能安全的協商。台灣水果盛產季節滯銷,馬政府也認為唯有中國可以協助。台灣的高科技產業可以與西方標準一致,但馬政府卻與中國簽訂標準化的協議,彷彿台灣只有中國市場。與中國發展經濟關係是許\多國家的共同意向,台灣應發展何種和中國的經貿關係,或許\有相當大的討論空間,但若事事皆認為中國是台灣往前走的關鍵助力,則讓台灣喪失自我,喪失獨立存在的價值。

四、不再為台灣重大利益發言

中國對台政策以2008年12月31日的胡六點為主要依據,對於台灣與中國的關係、當前與未來經濟文化關係發展,以及未來政治爭議的解決,都必須基於「一個中國原則」。對台而言,這是很明顯將台灣置於中國之下的政治安排,然而馬政府並為對此提出任何異議。此後,對於中國政府在國際上宣稱代表台灣,更改台灣參與非政府組織的名稱或權利,甚至在亞運跆拳道比賽取盜取台灣選手的獎牌,甚至強迫菲律賓政府將台灣人民遣送中國,台灣政府皆不對中國有任何發言,有如中國這些作為是正常的、應該的且台灣人民可以接受的。在2009年歐巴馬總統訪問北京,與胡錦濤簽訂共同聲明,美國尊重中國對台灣的主權聲明,馬英九宣稱這是台美關係六十年以來最好的時刻。但當美國特使到台灣向台灣進行簡報,只有在反對黨民進黨的強力抗議之下,才對外宣示美國並不承認中國所宣稱的台灣屬於中國領土與主權完整的核心利益,美國並未改變對台政策立場。2011年初胡錦濤訪問美國,不斷要求美方信守對2009年聯合聲明的承諾,並且在多個公開場合要求美國不應介入屬於中國內政的台灣問題,要求美國不應出售武器給台灣,馬政府依然保持不可思議的緘默。實際上,在馬英九就職總統不久,外交部便悄悄移除中國外交打壓的網頁,徹底執行外交休兵。

五、民主不再是核心價值

台灣從威權體制發展成為一個民主國家,受到其他民主國家的讚譽。民主,不但成為台灣與國際進行連結的最重要價值基礎,也成為台灣面對中國時的戰略縱深。然而為了避免觸怒中國,或為了爭取更多的經貿利益,國民黨政府已經堵住本身的戰略縱深。除了陸委會停止中國人權的網頁之外,為推動國際尤其是中國人權而設立的民主基金會,也被迫進行大幅人事改組,認為支援中國或古巴的民主化與當前政策不符。馬英九當選之前,皆會在六四紀念日為文批評中國違反人權;在當選之後,他仍然為文,卻不再批評中國人權問題,反而盛讚中國的進步。或許\他在民主自由上的作為,早已昭告世人,台灣不再民主自由,也無立場如此要求中國了。

六、國家安全事務

台灣面對中國的軍事威脅,符合理性的做法,就是強化防衛能力,避免對手有趁虛而入的誘因。雖然馬英九當選之前與就任之後承諾GDP 3%的國防預算,但2010年起,國防預算編列已經嚴重跳票,只佔GDP的2.16%,連歐巴馬總統冒著引起中國嚴重抗議、已經通知國會的愛國者反飛彈系統等,馬政府都說沒有經費。但馬英九選擇便宜的做法,不斷對外公開發言要求美國出售F-16C/D型戰機,將強化防衛武力的焦點集中在此一項目,也將所有責任推給美國。在馬英九上任之初,國安會秘書長蘇起將一份美國專家建議台灣採取「刺蝟戰術」的報告交給國防部,要求所有將領研讀,彷彿要放棄台灣海空軍而要發展游擊戰,造成軍方震撼。此外,由於部份名嘴子虛烏有的指控,馬英九下令發動對所有將軍進行調查,是否有買官的情況。雖然所有調查結果並沒有任何事證,但對於軍事將領士氣的打擊卻極為嚴重。然而對於退役高階軍事將領前往中國,與中國進行軍事交流,馬英九卻不以為意。所有有關國家安全的事務,看起來馬英九總統都與正常的理性思考背道而馳。以「國防休兵」來說明馬英九總統對於國防的各種做法,應是最貼切的形容。

七、對於國際爭議的立場

中國不透明的軍事崛起,向來是亞太各相關國家關切的問題,在2010年的北韓擊沉天安艦、日中釣魚台衝突與南中國海的糾紛之後,中國明顯地在其週邊展現強勢的態度與作為,也看到中國艦對大編組通過日本海域,無視這些作為可能引起區域緊張。但馬政府之下外交部對於北韓爭議的發言內容,與中國相近,對釣魚台的發言,也引起日本媒體抨擊是與中國結合對抗日本,在南中國海的爭議之中,未支持美方「自由航行」的發言,這些都引起台灣傳統友人的不安。許\多美國重要人士已經開始指出,台灣的作法不符美國利益,也與美國與地區發展關係的趨勢不符,也主張美國應該重新評估對台政策。

結論

在九一一事件之後,一方面由於美國必須面對中東地區的戰爭與其他的國際問題,另一方面由於中國利用此一機會,在亞太地區以極為強勢與傲慢的態度處理其與其他國家之間的爭議,造成東亞地區趨向緊張的新局面,亞太地區各國幾乎都無法從此一趨勢抽離,而必須思考如何面對強勢中國所構成的挑戰。

雖然亞太地區各國無可避免的要與中國進行經貿往來,與中國經濟掛勾,以獲取經濟上的利益,但大部份國家在面對中國政治與安全挑戰的避險做法,則是強化與美國的關係,讓美國強化地區事務的參與,作為地區安全的保障。而美國為了避免東亞地區的戰略利益進一步受到中國的侵蝕,也積極與亞太地區國家進行更緊密的安全關係。然而台灣政府的作為,與此一趨勢剛好相反,國民黨政府不斷強化與中國的各層面關係,與其他相關國家之間的距離卻越來越遠。這情況,恐使得其他國家漸漸認為,台灣與其國家利益並不相符。在兩股對抗的勢力之中,國民黨政府選擇中國這邊的作法,倘被其他國家認為不符其利益,而這是否符合台灣的利益,相信台灣人民在接下來的大選中會有很深刻的表達。

美國或亞太地區各國對於台灣的國民黨政府的做法,或有不同程度的疑慮,多數也不認為符合其個別國家利益。亞太國家不瞭解目前國民黨政府與中國關係迅速發展,最終會達成什麼結果,或此一結果是否符合個別或共同的利益。但多數國家肯定的,是國民黨政府目前的政策與發展的趨勢,是中國所希望看到的,也符合中國的當前與未來利益。若亞太各相關國家對於其短期與長期的國家利益嚴肅看待,則不應對於國民黨政府的作為保持緘默,讓此一趨勢發展到永無回頭的境地。