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台灣人看二次戰後美國亞太政策:    rdrcntr:3079 2011-09-15 14:23:23
張旭成
評 Stephen Yates 宏文

張旭成
稻江科技暨管理學院講座教授

葉望輝先生(Stephen Yates)大作(後簡稱葉文)深入檢討第二次世界大戰後到今天66年間亞太地區安全與台海和平,是一篇引人深思的佳作。葉文分5個時段分析亞太情勢及美台與美中關係重大變革:

1.二戰結平後,美國致力于改造日本,及美一中與美一台關係;

2.冷戰初期,美國圍堵共產主義及美一台新關係;

3.尼克遜與季辛吉的冷戰,聯中制俄,貶低台灣和日本;

4.後冷戰時期,柯林頓的商務外交,9/11後小希結合中國的反恐戰爭;

5.不確定的現階段:對台海和平的建議;

葉望輝是非常優秀的美國亞洲問題專家。他曾在台灣學習中文和研究亞洲,後在華府智庫工作多年,並在政府部門任職,包括擔任副總統錢尼的國安事務顧問。本人與葉望輝是多年好友,很高興和他同台討論亞洲事務。本人在美國賓洲大學任教20多年,回台後擔任過12年立法委員和二年國安會工作,將從學術觀點和實務,尤其是台灣人觀點檢討美-台和美-中關係。

沒有永久的敵友

二次大戰期間,美國和中國是盟友,為抵抗日本的侵略而共同作戰;但國與國之間沒有永久的敵人或盟友,只有國家利益是永恒的,太平洋戰爭結束後,美國占領和改造日本,美日建構新的同盟關係;而中國共產黨在1947-49內戰打敗國民黨後,統治中國大陸,並與蘇聯締結反美日的聯盟。

美國在二次大戰後是亞大地區的超大國,但其推行的政策失敗多于成功\,迭經大幅調整與轉向。

本來美國的戰略目標是要創造一友好和民主的中國,協同維繫亞太的穩定與和平。因此在二戰結束前夕在締造聯合國過程,美國亟力支持中華民國為安理會五常任理事國之一,戰後則協助中國重建,調停國共內戰,實際上提供經援和軍援,支持國民黨政府。

可是國民黨政府就像「扶不起的阿斗」,共軍在1947年發動全面內戰後,勢如破竹,國軍則節節敗退,倒戈而逃,失掉大半以上江山;中共並在1949年10月1日在北京成立「中華人民共和國」政權。1949年8月,共軍席捲大陸前夕,杜魯門政府為了替其失敗的中國政策辯護,發表了「中美關係白皮書」,譴責國民政府貪腐和無能,並表示國府大勢已去,美國不再介入中國內戰。論者批評杜魯門政府此舉是「落井下石」,想討好中共,為未來與共產政權建立關係預留伏筆。更可笑和不可思議的,國務卿艾奇遜(Dean Acheson)和一些國務院的所謂中國通異想天開還打算培植毛澤東為亞洲的「狄托」(Josip Broz Tito),利用他與史達林抗衡。艾奇遜企圖「聯中制俄」,和70年代初尼克遜與季辛吉操作「中國牌」(Play China Card)的策略似異曲同工,但時空迴異,效果也截然不同。

蔣介石和國民黨政府撤退到台灣後,美國一些參議員和將領曾經主張使用武力,包括占領台灣,以防共軍渡海攻台,但受杜魯門政府拒絕。1950年初杜魯門再次堅決聲明美國不介入中國內戰的政策,並強調「美國政府不會對台灣的中國軍隊提供軍援或諮詢意見」。

杜魯門政府的「棄台」政策由于國外因素而未能貫徹。其中,少為人知的是,在華南集結、準備渡海攻台的眾多解放軍,染患「天疫」(血吸蟲病)上吐下瀉,高燒不退,全身無力,也無藥可治,共軍一再拖延攻台時間表。Frank Kierman,Jr.(退休美國官員)在其所著The Fluke that saved Formosa: A Footnote to History (1954) 曾詳細記載此一「歷史註腳」。

金日成救台有功\

共軍未能及時行動,半途卻殺出了碍事的「程咬金」。1950年6月25日,北韓的金日成率兵南下,欲以武力統一朝鮮半島,發動了影響長遠的韓戰。兩天後杜魯門不但派兵馳援南韓,也同時下令美國第七艦隊巡戈台灣海峽,防止共軍渡海攻台。

杜魯門把台灣海峽「中立化」的措施推翻了他半年前仍信誓旦旦宣示的不介入中國內戰的政策。毛澤東未能按照既定政策解放台灣和統一全中國,乃在1950年11月派遣幾十萬「人民解放軍」秘密越過鴨綠江「抗美援朝」,和美軍兵戎相見,韓戰轉化為美一中戰爭。
畢竟,毛澤東不是也不能成為「亞洲的狄托」,因為他和眾多中共領導人都親蘇,崇拜史達林。1950年2月,毛澤東在莫斯科與史達林簽訂30年的「中蘇友好互助條約」,結成中蘇反帝國主義軸心,以對付日本和與日本為伍的國家(指美國)。

這個新趨勢顯示二次戰後美國的中國政策的重大失敗,因為華府決策者無知和錯誤。中國不但未成為一民主和友好的盟友,而且在共黨執政後變成一強大敵手,挑戰美國亞太策略。面對新國際情勢,華府乃改弦易轍,建構新聯盟體係,把日本和台灣納入圍堵共產集團的盟邦。

美日結盟是二次大戰後亞太國際關係一個新時代的開端,也是美國遠東政策的重大演變。第一次大戰後,日本是崛起中的強國,美國曾為了維持亞太地區的和平與均勢,一直努力制衡日本的霸權行徑和壓抑日本勢力的擴大,同時支持中國抗拒日本的侵華政策。二次戰後,美國在東亞的敵友易位,是一富有戲劇性的變化。今年8月22日美國副總統拜登在訪華後扺日訪問時向媒體表示:美日同盟是東亞和平與安全的基礎,強調今後將繼續加強美日同盟方針。

因為韓戰,在台灣的國民黨政權也轉危為安,開始另一個階段,並成為美國圍堵共產集團的一環。共軍在1954-55和1958雖曾在台海用兵,並占領了一些接近中國大陸的島嶼,如大陳和一江山,但因美軍協防和美-中(台)協防條約所提供的保護傘,有效嚇阻北京解放台灣的企圖。

1953年1月以後,艾森豪總統領導的共和黨政府對國民黨政府幾乎前嫌盡釋。政治上,華府支持中華民國在聯合國的代表權,反對中華人民共和國入會,也拒絕承認北京的中共政權。在經濟上,美國給台灣可觀經濟援助,包括援款、技術轉移、投資、人力資源教育和市埸,帶動台灣經濟起飛。

圍堵,不解放

艾森豪總統雖標榜解放共產世界的策略,但只是口號,政策上仍延續杜魯門的圍堵(containment)策略。蔣介石本來寄望美國會以實際行動協助他反攻和收復大陸,卻大失所望。1958年8月23日,共軍大舉炮轟金門,美軍提供新式武器,強力協防,第七艦隊並護航國軍補給外島船隊。更重要的,9月初國務卿杜勒斯(John Foster Dulles)嚴肅警告北京,美國不惜使用核子武器以打擊共軍犯台野心,引起北京震憾,周恩來總理遂即要求舉行談判。令北京非常不滿的是,中共的盟友蘇聯對美國可能使用核武之威脅毫無反應,幾年後中蘇衝突公開化之後,北京對莫斯科「不夠朋友」和「怕原子彈」大加批判。

金門砲戰還有後續效應。美方不贊成蔣介石企圖反攻大陸,不同意他在金門和馬祖等外島駐軍10萬以上,一直要求減少,但蔣置之不理;共軍發動金門砲戰後,外島和台灣的防守問題在美國政壇也引起爭論。1958年10月23日,杜勒斯突訪台灣,迫蔣簽定「杜-蔣公報」。這個公報宣示「中華民國政府將以7分政治、3分軍事的力量」收復大陸,蔣被迫同意在採取軍事行動時與美方充分諮商。實質上美方有權否決國府對大陸的軍事行動,因為美國不願被國府拉下水,與中共發生戰爭。「杜-蔣公報」發表後,台灣民間私下開始談論「反攻無望」和台灣未來的諸多議題。

台灣人民失望

可想而知,蔣介石和蔣經國父子對美國「有限度支持」的政策是不滿意,甚至是反感的。另一方面台灣人民也為不同的理由對美國非常失望和不滿,這是大部份美國人,包括涉台官員都不甚理解的。台灣人民為何失望、不滿?

1945年8月15日太平洋戰爭結束後,美國政府透過遠東盟軍最高統帥(SCAP)麥克阿瑟將軍發佈一道命令援權中國戰區領導人蔣介石接收台灣--在全然沒有考慮當時600萬台灣人民意志的情況下,決定了他們的命運。蔣介石的代表陳儀和他的部隊1945年10月25日接收台灣,不到一年半,台灣人民目睹和充分體驗國民黨官僚和軍人傳統貪腐、斂財和欺壓百姓的作為後,在1947年2月28日爆發官逼民反的大型抗議事件,要求改革。但蔣介石卻派兵到台灣血腥鎮壓,進行屠殺和清洗,殺害台灣各界精英20,000多人。

當時在台北的美國外交官George Kerr副領事根據他的觀察,寫了一本專書Formosa Betrayed (被出賣的台灣,陳榮成譯,由前衛出版社1991年出版),他批評美國政府對人權和台灣問題不重視,並感到遺憾。一些台灣歷史學者也認為美國政府對國民黨政府在台灣的大屠殺應該負部份責任,因為美國政府把台灣交給蔣介石,出賣了台灣人。

很多台灣人也不會忘記美國為了其國家利益,長年支持蔣家在台灣的一黨專政和白色恐怖統治。當然,台灣不是唯一例子。菲律賓的馬可士獨裁政權,韓國的軍人專政也都得到美國全力支持,因為符合美國利益。

國家利益掛帥

台灣人民通常認為「大象」(美國共和黨)比「驢子」(美國民主黨)對台灣友善,也許\這只是比較艾森豪政府和杜魯門政府對台的政策的聯想,而且艾森豪是唯一在任內訪問過台灣的美國總統,就一概而論。可是事實上並不盡如此。葉文曾從檔案和各種歷史記錄引述共和黨的尼克遜總統和國安顧問季辛吉在1972年訪問中國和簽定「上海公報」前後如何貶損日本,犧牲台灣的安全和損害台灣人民權益的詳細資料。既使他們所做所為是為了美國的國家利益,但他們對毛澤東和周恩來卑躬曲膝和奉承阿謏,讓人瞧不起他們的人格。

他們「聯中制俄」策略是美國亞太政策的重要分水嶺,但成果又如何?他們走訪北京的重要目的之一是離間與分化北京和河內關係,利用中國牽制北越,俾能讓美國妥善處理越戰。但北京只是敷衍,北越也不理采中國的干預,仍依照既定計劃在1975年4月打敗美軍,統一南北越。顯然美方目的並未達成,真是偷雞不着,卻蝕了一把米,把南越奉送給北越。

尼克遜和季辛吉在美國政壇上算是老奸巨滑,但要玩弄外交手腕,絕不是周恩來和鄧小平之流的對手。美國的政客想要操作「中國牌」(Play China Card)但北京老早就看破他們的手腳,反而把他們玩弄在其手掌上。
偉大的政治家貴在能認清敵友,能聯合真正的朋友對付真正的敵人。雷根總統的第二任國務卿舒茲在1982年7月就任後,強調自由民主的日本才是美國真正的盟友,因而致力于改善和強化美日的合作,一改他前任海格(季辛格的傳)盲目誇大中國的戰略重要性和親中政策。
台灣也有很多人認為李潔明(James Lilley)是在台任職過的最友善、親台的大使。他本人則說,他可列舉許\多理由喜愛台灣,但支持台灣的原因未必是因為「親台」,而是因為比較平衡的政策,才吻合美國的利益,能使亞洲安定。

民主黨的柯林頓主政8年(1993-2000)期間,北京繼續施壓美國停止對台軍售,而且運作他在1998年訪華時,在上海提出對台「三不」政策,即不支持台灣獨立,不支持兩個中國或一台一中政策,不支持台灣加入以國家為單位的國際組統,重重傷害台灣人民和李登輝政府。如果兩位美國專家,Triplett和 Timperlake在Year of the Rat(中譯:買通白宮)一書的調查報告可信,北京曾透過解放軍的代表,中國情報單位,印尼的華人力寶集團李文正父子,在美的中國幫派份子、廚師民主黨募款人崔亞琳及多位華人用捐款與柯林頓進行「黑色交易」,影響美國對台和中國的外交政策。這種作為,很少受到「學院派」的書刊分析與注意。葉望輝先生很熟悉美國的政治和選舉,也很可能閱\讀過這本書,有何評論?

另外還要請教一個問題,葉文在P.23引述Nancy Tucker教授的分析,表示柯林頓執政期間,美一台軍事關係增強,對台軍售有210億美元之多,對此我有不同觀點。柯林頓前任老布希曾在1992年批准出售160架F16A/B戰機及其他武器系統和零件,這些軍售乃在1993年後執行,這可以說明龐大付款數目。本人從1993年2月擔任立委,1995年4月以後並兼任民進黨駐美大表,其中一項工作就是密切觀察美國對台軍售。由于柯林頓政府對台軍售百般刁難,本人曾與美國多位國會議員和他們助理密商克制辦法,包括「台灣安全加強法案」(Taiwan Security Enhancement Act)的構想與重要條款。如果台灣對美軍購順利,就不必勞師動眾,以立法方式對行政部門施壓。

美國支持台灣不是「空投支票」

2000年3月,民進黨用選票推翻國民黨政權,台灣第一次政權和平轉移,台灣的民主政治曾受到美國高度的肯定。小布希總統在2001年4月宣佈龐大的軍售案,並公開振示,美國將竭盡所能協助台灣自衛。可是美國的國家利益是多元的,不會侷限於支持台灣的民主。如果支持台灣與美國其他重大利衝突抵觸時,華府的優先考慮通常不是台灣。布希對一中政策的焦點是維持台海和平與穩定,一方面反對中國動武犯台或威脅台灣,另一方面也反對台灣以有剌激性言論或透過公投,修憲改變台灣國內政治和法律秩序,推動台灣獨立的法制法,挑戰北京。

很不幸的,陳水扁總統和他身邊幕僚並不真正瞭解外交政策,也不懂對美外交的深奧與複雜性,誤以為「台灣關係法」是美國支持台灣的「空白支票」,對布希的友台有恃無恐。美國已深陷伊拉克和阿富汗戰爭的泥沼,其最大顧忌台灣過份強調主權,推動台獨法制化,引起台灣--中國的衝突,而被拉下水;布希因而對陳總統強烈不滿,公開批評他欲改變台海現狀,並多次干預他內政和外交措施。可是,令我們不解的是,鮑維兒(Colin Powell)國務卿在2006年訪問北京時,竟會說出台灣不是獨立的國家,不具有主權的話,讓人覺得他是意氣用事,公報私仇。

痛定思痛,虛心檢討,展望未來

民進黨執政時的外交政策,仍待全盤和客觀檢討其中問題包括國民黨勢力控制立院多數,政黨利益高于國家利益,某些人受北京操控,為反對而反對,杯葛國防預算,誤導美方以為台灣不關心國防與台灣安全。執政團隊也難辭其咎,決策者沒有國際觀與戰略思維,不懂外交,卻不能知人善任,又剛愎自用,才是根本的問題。如果2012年民進黨再次執政,必須虛心和深入檢討過去外交與國防政策及施政,避免重蹈覆轍。

筆者在上文曾強調國家決策者認清敵友的重要性。不幸,馬英九2008年5月就任總統後大力推動扈從中國政策,認賊做父。儘管李登輝總統和陳水扁總統都否定海峽雙方政府曾達成北京所謂「九二共識」(一中原則),馬毫不遲疑吞下北京政府的主張,共與其隔海唱和,顯然別有用心。馬英九的岸政策,如ECFA,就是在一個中國架構下所釐訂推動,完全與台灣核心利益背道而馳。

馬英九多次為北京幫腔說「九二共識是兩岸關係的基石,如果民進黨主席蔡英文未來不承認,兩岸關係將陷於不確定狀態;沒有這個東西,兩岸關係要和平發展,是很大的問號。」這種親北京的論述顯然是為虎作倀,想國共合作把台灣推入一中鳥籠。

其實我們處在國際化和環球化的時代,台灣需要國際化,但不是一面倒向中國,而應有全球化布局。我們必須立足台灣,走向世界,必須跳出國共所設定的一中架框。我們贊成台--中關係的和平發展,但仍要堅持台灣的主體性,認清台--中關係只是台灣國際外交的一環,而不是全部。

認請敵友,知己知彼

2010年後,美國多次強調在南海的戰略利益,在東北亞、東亞、南亞等區,與中國有強烈的對峙,以因應北京欲排除美國在南海及東南亞勢力之意圖。在中國內部,不同的勢力似有不同的立場,例如軍方、石油幫、軍工綜合體的聲音與立場往往與胡錦濤的政策不同,有必要加以探討。

歐巴馬總統上台後,對台灣的態度也出現令人擔心的改變。美方似乎故意忽略《台灣關係法》,不重視其中的安全條款,也違反雷根總統六大保證,如不以中國討論對台軍售的議題。

華府的決策者亦應認清敵友,知己知彼。中國是崛起中的世界大國,歐巴馬政府渴求中國的協助,以解決北韓和伊朗的核武,及其他頭痛的國際問題,是可以理解的,但請勿以台灣的安全為代價。迄今北京對華府的求助的回應並不熱心,因為北京有不同的戰略利益,不會犧牲其盟友北韓和伊朗的利益,也不會「無償」為美國效勞。

我們要明告與會的美國和日本朋友:(1)台灣是世界自由民主社群的一員;(2)台灣主張維持現狀,與中國和平共存;(3)台灣的核心利益包含主權民主、人權、和自由,台灣的未來應由2300萬台灣人自由選擇。讓我們携手共同為亞太的和平與安全而努力。