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亞太區域安全與台海和平    rdrcntr:3151 2011-09-15 14:39:01
葉望輝
Stephen Yates(葉望輝)
美國前副總統錢尼辦公室亞洲安全顧問


「如果兩岸不能統一和台灣不能回到祖國的懷抱,中國走出去就將會受到很大限制,不僅海洋資源得不到充分的開發利用,中國想進一步對外開放都會受到限制。……中國就成為一個內海國家了。」
─ 溫宗仁上將,《大公報》2005年3月10日

「中國對南海諸島及附近海域擁有無可爭辯的主權,這有充分的歷史和法理的依據……」
─ 耿雁生,中華人民共和國國防部發言人,
2010年7月30日

當前亞太區域安全的局勢

今年春季,正當阿拉伯世界成為全球矚目的焦點,伊拉克與阿富汗兩地的戰爭以及利比亞的軍事行動吸引了全球目光之際,越來越具有侵略意圖且自以為是的中國,為了積極建立霸權,也同步升高了亞洲的緊張局勢,只不過,對照起中國數十年來的行徑,這些行動一點也不稀奇。中國這些年來的侵略行徑,包括有1979年入侵越南、1994年入侵美濟礁(Mischief Reef)、1995/1996年朝台灣海峽發射飛彈、2001年導致EP-3偵察機迫降等等。所以當前美國所面臨最迫切的問題,就是重新制訂它的亞太戰略,以便在財政窘困、大中東地區依舊動亂頻仍的年代下,妥善面對一個藉機壯膽、根本不把「和平崛起」當一回事的不民主中國所帶來的挑戰。

最近幾年,美國試圖透過坦率公開的外交對話,尋求中國在國際共同議題上的合作,並且開放美國的學術領域給中國留學生,藉以降低彼此因誤判情勢而導致兵戎相見的可能,可是中國卻把這種試圖建立互惠伙伴關係的作法,轉變成影響美國政策,並逐漸將美國排擠出亞太區域的工具。

南海主權爭議不過是中國想要邁向進一步的目標,企圖剷除美國在該地區的影響力與存在,並採取兩面外交手法的例子。中國外交部發言人洪磊在2011年6月15日表示:「我們希望南海爭議的非當事國切實尊重當事國通過直接談判解決爭議的努力」,另一則出現在《解放日報》的短評也表示:「中國堅決反對與南海問題無關的國家插手南海爭議,反對將南海問題國際化」 ,不過當中國外交部部長楊潔箎在印尼峇里島所舉行的東協高峰論壇與美國國務卿希拉蕊會面後,卻又宣稱:「中國願意盡一切努力與美國合作,並在相互尊重、平等互利的基礎上,悉心維護並積極推進中美關係」 ;可別忘了在2010年東協區域論壇時,同一個楊潔箎卻在希拉蕊表示和平解決南海主權爭議符合美國國家利益,而且「美國支持在不受脅迫的情況下,讓所有對南海宣稱擁有主權的各國透過外交程序進行協調,解決各種領土爭議」 之後,旋即不留情面地退席抗議,等到楊潔箎再次回到會場後,他一股腦地放言恫嚇半小時之久,指控美國正在主導一項對抗中國的陰謀,並以 — 「無可爭辯的事實是,中國是個大國,而其他的都是些小國家 」 — 的論調斥責其他東協國家。2011年這次論壇,就在希拉蕊離開峇里島不到兩天的時間,中國政府所掌控的《中國日報網》也有一篇報導寫著:「任何將此議題國際化的意圖,都違反了中國與東協的意願。……希拉蕊鼓勵世界其他各國進場加碼以確保這些爭議不會失控。……(藉由)建議所有領土爭議都『根據聯合國海洋公法清楚的定義加以解決』,……希拉蕊的說詞除了更進一步複雜化該議題,也讓區域內各國再次陷入爭議的混亂外,毫無助益。如果世界其他各國真的把她的話當一回事,則南海的和平與穩定就會成為空中樓閣」 。

儘管在共同利益上採取善意言論,並表達將為區域和平一起努力的意願,但為了保險起見,我們還是不能忽視中國具有侵略性的立場 — 特別是中華人民共和國那句「歷史上毫無爭議的神聖領土」,這個主張總是不絕於耳。

這樣的現實當然跟近年來溫情攻勢的基調格格不入。中國對台灣的主張已經導致台灣海峽成為最危險的衝突點,極有可能因此破壞亞太地區的和平與安全,最糟糕的情況就是一場無止境、牽連區域各國並改變世界局勢的毀滅性戰爭,而美國基於第二次世界大戰以來,長期與台灣之間錯綜複雜的關係,勢必無法對中國併吞台灣的野心視而不見。

這篇文章的主旨在於以亞太區域安全為背景,檢視美、中、台三者的關係,而現有美中、美台之間的關係也必須回歸到歷史架構中進行探索。隨著時間流逝,許\多不同的戰略與政策都會基於各種不同的理由被端上檯面,重要的應該是挑戰這些過往的想法,並嚴格地加以檢視,而非單純地因循苟且,特別是檢視有關美中與美台之間,因為輕忽、漠視以及檯面下交易所建立起的特殊關係。這篇文章將透過區域安全的視野,提出美台關係的全方位觀點,並且希望專家學者與政策制訂者透過知識的傳播與回饋,提出強化美台關係的建議,避免誤判,並達成亞太地區長遠的和平。

依照時間序列,美台關係大致上可區分成五個時期:一、二次世界大戰的戰後時期;二、冷戰初期;三、尼克森與季辛吉時期的冷戰;四、後冷戰時期;五、當前尚未定義的階段。以下章節將依照這五個時期分別進行探討,最終並提出能夠促成區域安全與和平的建議。

一、框限日本:二次世界大戰戰後時代的美、中、台關係

亞太地區二次世界大戰戰後時代的國際關係,奠基於1940年代末期。戰敗國的日本在1945到1950年間被美國佔領,其目的在於確保日本將永遠不會成為威脅,因此美國推動了日本的民主化及非軍事化。然而當全球局勢進入冷戰階段,圍堵共產勢力及蘇聯成為美國外交政策的第一優先之後,美國佔領日本的戰略想法也隨之改變,對日本的期待不再只是民主與非軍事化而已,甚至開始尋求建立盟邦的可能。在執行1947年所制訂《和平憲法》當中著名的第九條、要求日本放棄建立一支具有攻擊能力的軍隊外,美國也在1951年與日本簽訂和平條約,並簽署共同安保協定,將日本納入美國新成立的盟邦體系內。而日本則在吉田主義(Yoshida Doctrine)的領導下,將國家總體目標集中在經濟發展領域,每年支付的國防費用低到不及國民生產毛額的百分之一。
二次世界大戰戰後,美國與中國之間的關係就不如對日本那麼明確。在二次世界大戰期間,美國期待中國(當時稱作所謂的「中華民國」)扮演重要的角色,中國也就在這樣的基礎上成為聯合國安理會常任理事國之一。日本戰敗後,中國共產黨與中國國民黨彼此為了奪取政權,導致中國內戰再次爆發。當時美國政府傾向支持中國國民黨,並且希望雙方能夠取得妥協的和解方案。杜魯門總統與國務卿艾奇遜(Dean Acheson)指派馬歇爾將軍居中斡旋卻一無所獲,杜魯門遂開始相信蔣介石所領導的中國國民黨是個無能、短視又貪腐的政府,艾奇遜也隨即做出華府不應再對蔣政權提供援助的結論,兩人便發表一篇公開聲明,表示美國將不再介入中國內戰的立場。

不過,杜魯門政府對於台灣戰略地位的重要性卻另有看法 。國家安全會議認為台灣的地理位置恰好扼住重要海運航線的要津,無可避免會遭受想要取得海運控制權的蘇聯之覬覦,但是美國卻在1950年北京打算發動跨海戰爭時,排除了出兵防衛台灣的可能,如果蔣介石及國民黨政權必將滅亡的話,美國索性等到內戰分出勝敗後再承認中國的新政府,並期望尋求與新政府合作,以便在亞洲安排一個可以直接跟戰敗國日本相互抗衡並取得平衡的局勢 。

二、圍堵共產勢力:冷戰初期的美台關係

美國在冷戰初期對中國與台灣採取「雙邊嚇阻」(Dual Deterrence)的政策 ── 目的是為了確保台灣跟中國都必須不斷猜測美國究竟會在什麼時間點出面干預,好讓雙方都不會對另一邊發動先制攻擊。圍堵政策也促使美國向盟邦 ── 包括台灣 ── 尋求合作,以遏止共產勢力的擴張主義 ── 包括從中國輸出的。

隨著韓戰在1950年6月25日爆發,美國與中國的軍事對抗也成為冷戰初期的重頭戲,起因於中國在1950年末派遣「志願軍」參與韓戰所導致的直接軍事衝突。韓戰的軍事對峙與意識型態衝擊,為接下來30年的美中關係帶來深遠且具破壞性的影響,擔心韓戰衝突波及整個區域的杜魯門,在1950年指派第七艦隊前往台灣海峽。第七艦隊駐防台灣海峽的結果有雙重含意:一、中國共產黨因此無法按照原先計畫解放台灣,二、蔣介石因此得以在台灣鞏固他所率領的中華民國政府。中華人民共和國遂成為美國在亞太地區圍堵戰略的重點之一,而蔣介石所領導的中華民國也成為所謂的「自由中國」。

中華人民共和國在1954年開始砲擊金門 ── 一個由台灣所掌控卻距離中國沿海只有幾公里遠的島嶼 ── 藉以挑戰美台共同防禦協定的基礎,並造成台北與華府之間的緊張關係。國務卿杜勒斯(John Foster Dulles)對此的回應是:儘管之前他對台灣政府抱持強烈批判的態度,但這場危機卻讓他別無選擇,必須和中華民國簽下日後所謂的共同防禦條約 。這份共同防禦條約的前言記載著:

一、「本條約締約國,茲重申其對聯合國憲章之宗旨與原則之信心及其與所有人民及政府和平相處之願望,並欲增強在西太平洋區域之和平機構。」

二、「願公開並正式宣告其團結之精誠及其自衛而抵禦外來武裝攻擊之共同決心,俾使任何潛在之侵略者不存有任一締約國在西太平洋區域立於孤立地位之妄想,並願加強兩國為維護和平與安全而建立集體防禦之現有努力,以待西太平洋區域更廣泛之區域安全制度之發展。」

美國國會隨後在1955年通過《台灣決議案》(Formosa Resolution)為共同防禦條約背書,並授權總統援助蔣介石 ── 現在已經化身成為「自由中國」的領導人 ── 防衛台灣、澎湖、以及不特定的相關地區。中華人民共和國的周恩來為了因應這一連串措施,除了在1955年萬隆會議(Bandung Conference)上尋求「第三世界國家」的支持外,同時也要求與美國進行外交對話。
總結1954∼1955年在艾森豪主政時期所發生的台海危機,不外乎以下三項影響深遠的基礎意涵:

一、華府試圖用核子武器威嚇北京的結果,導致毛澤東決定發展中國自己的核武能力,以增加相互對抗的籌碼。

二、管控盟邦並威嚇敵手,對華府而言相當棘手,導致戰略性模糊的政策空間。艾森豪和杜勒斯研判後認為,若將華府所認定的楚河漢界向北京據實以告,恐怕會帶來風險,他們也不希望因此讓蔣介石以為自己可以高枕無憂。

三、蔣介石認為美台關係趨於穩固,因此繼續向美國施壓以取得更多經濟與軍事上的援助 。

1958年,毛澤東再次砲擊金門。美國一方面試著不斷規勸蔣介石避免前往離島曝光,同時也出乎毛澤東的意料之外,再次派遣軍艦馳援台灣海峽 ── 「我就是沒算到……這個世界怎麼會(因為這場砲戰)變得這麼複雜……」,毛澤東從此放棄原本奪取金門、馬祖的計畫。美國隨後在金門安裝可以搭載核子武器攻擊中國的八英吋野戰砲,並且開始提供響尾蛇空對空飛彈以備不時之需。最終毛澤東認知到,若奪取金門、馬祖造成中國和台灣之間相對地理位置越拉越遠的話,很可能會造成兩個中國的結果 ,而艾森豪在總統任期內也體認到,就長期而言,與中華人民共和國建立外交關係終究是無可避免。不斷推銷兩個中國政策(兩個中國都取得聯合國的會員資格,而非由台北單獨佔有一席並代表整個中國)的杜勒斯也願意開啟與北京之間的外交對話,前提是中國領導人不能再對莫斯科言聽計從。

只不過在冷戰時期提出放棄台灣的說法,勢必會讓美國政治人物遭致嚴厲的批判。支持「自由中國」的說法,不論在美國境內或海外都相當符合美國自身的利益 ── 援助台灣也讓美國展現出對盟邦的忠誠與可靠。

三、尼克森與季辛吉時期的冷戰:制衡蘇聯、與中國交往、約束日本與台灣

1960年代末期,美國因內部局勢動盪而削弱了在國際社會的影響力,尼克森與季辛吉遂打算提出新的外交政策,以便因應美國所面臨的新戰略環境,如何以不讓蘇聯得寸進尺的方式,來擺\脫越南這個燙手山芋,也就成為進入1970年代的最重要課題。在尼克森與季辛吉新的戰略思考下,中國的地位顯得更加巨大,在首次與周恩來進行私人會晤之前,尼克森已經考慮以在台灣議題讓步的方式,來換取中國支持越南的和平計畫。尼克森在筆記中寫著:

「台灣 = 越南 = 取捨
(1)你們的人民希望在台灣議題上有所作為
(2)我們的人民希望能夠化解越南的僵局 ── 這兩個要求都無法立竿見影 ── 但是這兩者都無法迴避 ── 讓我們彼此間不要互相下不了檯」。

尼克森還提到:
「越南;
(1)我們將不再介入干預
(2)我們曾希望你們能夠有所幫助 ── 但是現在已經無關緊要了
(3)我們必須光榮地結束越戰 ── 而且我們也做得到 」。

在《白宮歲月》這本書中,季辛吉以「台灣只在第一回合的對話中被簡短地提到 」的說詞,試圖淡化台灣的重要性,並掩飾他第一次訪問北京所做出的讓步。他說會談的重點並非台灣的命運,他也沒有出賣台灣的利益,可是從已經解密有關季辛吉與周恩來會談的手稿中,顯示季辛吉的算盤不但被誤導,也相當無能。解密資料顯示周恩來很快就發動攻勢,以尊重中國核心利益 ── 接受台灣是中華人民共和國的一部份,並且在短期內自台灣撤軍 ── 的說詞挑戰季辛吉。周恩來向季辛吉細數過去台、美、中之間的互動關係,並提醒他,美國早在1949年就聲明:「……並沒有取得台灣作為領土的野心,……也不打算介入中國的內部事務」 ── 這句話如今還是經常被中國政府官員與外交人士掛在嘴上。此外,周恩來還補充道:「自從韓戰爆發(以後),……你們卻將台灣納入勢力範圍,並且宣佈台灣地位仍處於未定狀態,甚至到了今天……你們也沒有改變立場,這就是問題的癥結 」。

就在第一趟出訪中國的第一天,季辛吉給周恩來的就已經超乎中華人民共和國原本的預期,季辛吉同意撤軍 ── 三分之二的軍隊在越戰結束後旋即撤離,另外三分之一的軍隊則視美中之間的關係改善而逐步撤離,他唯一沒有答應的承諾,就只剩下正式承認中華人民共和國做為中國的政府代表。更糟糕的是,季辛吉並未要求中華人民共和國放棄武力犯台的想法,也沒有尋求實現兩個中國或一中一台的政策空間。季辛吉還向周恩來保證,所有美國政府官員都不會對台灣獨立運動提供任何協助 。周恩來接著打蛇隨棍上,表示「台灣並不是一個可以分割處理的議題」,如果不能在台灣議題上達成共識,則美中之間也就不可能在其他議題上取得和解。季辛吉因此全面棄守,承諾美國將不會協助蔣介石進行「反攻大陸」的千秋大夢,也會反對日本在台灣進行軍事部屬。周恩來再追加籌碼:

「美國必須承認中華人民共和國做為唯一代表中國的合法政府,台灣省則是中國不可分割的一部分,而且終有一天必須回歸祖國。」

季辛吉對此的回應隱含承認中華人民共和國的意思:
「身為一位歷史系的學生,我對於未來政治局勢演變的推測,其實跟周恩來總理所指出的方向相當接近,我們不會螳臂擋車地違抗這些從根本上發生的演變 。」

在尼克森於1972年2月18日第一次出訪中國時,關於日本的部份,尼克森摘要了他要向周恩來說的內容:

(1)我們會阻止日本建立自己(核子領域)的武力
(2)不會讓日本影響美國的政策 ── 我們反對日本「染指」韓國、台灣、印尼等地。
(3)美日之間的友好關係對你們(中國)而言是有益的 ── 不要為反對而反對 。

至於台灣,尼克森當時已經打算接受一個中國政策:
「我重申我方的政策如下:
(1)台灣地位已定 ── 世界上只有一個中國,而台灣是中國的一部分。
(2)我們不會支持台灣獨立運動
(3)我們會約束日本的反應
(4)未來將尋求與中國關係的正常化

所以我們會做什麼?

(1)撤軍 ── 是的
(2)但是如果我們的行動看起來像是出賣台灣的話,蘇聯會利用美國左翼分子煽風點火,右派則會針對這個議題窮追猛打。
(3)所以一定要表現出我們信守承諾的樣子;絕對沒有檯面下的交易 ── 可是我知道美中之間的關係正常化對彼此都有利,而且也一定會發生 」。

上述各種論點,總歸一句,就是要美國讓步才有得談,也因此導致美中兩國在1972年簽訂了上海公報。美國在上海公報中「認知」(acknowledge)所謂的「一個中國原則」,不過卻堅持以和平方式解決台灣議題的立場。美中之間一直要到1979年才正式建立外交關係,直到那時候,美國才承認中華人民共和國做為唯一代表中國的合法政府,美國跟台灣之間的共同防禦條約也因此失效。

季辛吉在《白宮歲月》中堅持他並沒有在出訪中國時做出危害台灣利益的事情,大多數的分析也都同意尼克森與季辛吉兩人設法讓美中關係正常化的作法符合美國的利益,但是卻有更多人認為,「由於尼克森與季辛吉兩人是如此迫切地渴望能夠達成目標,以致他們為此付出太多不必要的籌碼,其代價並非由尼克森所主持的白宮立即清償,而是用台灣民眾的長期利益來買單 」。對尼克森與季辛吉而言,與中華人民共和國建立關係的重要性高到足以不擇手段排除一切阻礙,所以台灣就成為那個可以被犧牲的籌碼,在美國幻想著與中國享有浪漫關係的當下,台灣的重要性根本微不足道。可是尼克森與季辛吉低估了美國國內及國際社會對台灣的支持,還有台灣朝向自由民主轉型以回應國際局勢變動的能力。一方面,台灣覺得被尼克森與季辛吉出賣了,另方面,尼克森政府還要努力讓中國領導人相信,美國真的會放手讓蔣介石政權自生自滅,美台、美中之間互信基礎之薄弱,絕對是當時各方建立合作關係的最主要障礙。

卡特與雷根

直到卡特政府為止,美國政治領袖都將注意力放在與中國建立邦交一事上。他們並沒有把握說服難以預測的中國跟美國合作以圍堵蘇聯,雖然他們相信這樣能讓美中兩國互蒙其利。至於新的美台關係方面,由於美方恢復與中華人民共和國之間的往來,並設法建立正式外交關係,而台灣方面也設法在斷交後保留些許\尊嚴,因此打造美台新關係的限制就顯得「剪不斷、理還亂」了。卡特總統在1999年出版的回憶錄裡寫著「我們以公平誠實的態度面對台灣人民 — 儘管他們當時無法接受我們的作法」。而事實上,直到今日還是有很多台灣人不能接受卡特的作法,並對卡特及當時的國務卿充滿怨懟。
中國重要的領導人鄧小平於1979年首次訪美,並在訪美期間告知卡特,中國打算發動懲越戰爭,以教訓他們推翻赤柬政權的舉動。根據日後擔任中情局局長蓋\茲(Robert Gates)的說法,卡特基本上並未要求中國有所節制。中國人民解放軍在鄧小平返國後不久,就向越南發動攻勢並穿越邊界,17天之後的3月5日,中國宣稱所屬部隊已經完成任務並撤出越南,這場入侵越南的戰爭最終造成兩萬名中國人傷亡。鄧小平的訪問美國,由於美國在中國入侵之前沒有對其施壓,不但因此造成美國與越南之間的齟齬,而且美中之間的新關係也引起與印度的緊張關係,畢竟中國在印巴戰爭中可是選擇支持巴基斯坦的。美國的政治領袖相當清楚,要與中華人民共和國建立新關係,就必須承認北京方面的一個中國政策,所謂盟邦與敵對國家的陣營也要跟著一併調整,這意味著美國如果想要和北京建立戰略合作關係的話,就要忽略相關國家的本質,例如不民主的中國與民主的日本和台灣。

在美中外交關係全面正常化之後,美國國會於1979年通過了台灣關係法,允許\美國與台灣之間維持非官方的關係,並傳達和平解決「台灣議題」符合美國利益的訊號。緊扣著人權議題在卡特政府外交政策中處於優先順位的特徵,台灣關係法中也納入了人權條款,強調台灣公民和世界上所有其他公民一樣,享有同等的人權。法案中的另一部分要求美國政府必須提供台灣足以維持自衛能力的武器,導致美國軍售台灣一事一直成為美、中之間爭論的議題。雷根政府試圖透過1982年的八一七聯合公報解決軍售議題,公報中記載美國的意向是「逐漸減少對台軍售的規模」,但是北京卻堅持所有對台軍售都必須終止,這份公報可說是美中之間所達成最具爭議的協議。雷根政府在發表八一七聯合公報後沒幾天,就對台灣提出了六項保證,身為雷根總統特使的李潔明(James Lilley),謹慎地斟酌六項保證的文句傳達給蔣經國。雷根表示,「美國會以維持台、中兩國軍事力量平衡的基礎來限制軍售內容。如果中國單方面提升了軍備,美國也將協助台灣提升軍備到足以抗衡的程度 」。

四、柯林頓的貿易外交與小布希的反恐戰爭:後冷戰時期的美中台關係

柯林頓 ── 和平紅利與貿易外交的侷限

在後冷戰時期,美國的中國政策大致上仍延續著尼克森�季辛吉所留下的核心元素,儘管在這段期間內,天安門大屠殺、蘇聯解體、中國對台軍事恫嚇、以及台灣民主的革命性進展,一幕幕透過全球媒體不停上演。

美國在這段期間維持一個中國政策,並尋求與北京建立戰略合作關係,只不過建立合作的願望卻充滿著矛盾與衝突。天安門大屠殺在1990年代前半葉留下一道陰影,台海危機則是下半葉的另一道陰影。

老布希政府同意出售F-16戰機的決定,意謂著台灣在面對不確定性並感受到自己被友邦出賣的數十年後,將可以對華府採取更信任的態度。天安門大屠殺相對於台灣民主運動而言,不啻是個鮮明的對比。一方面,老布希政府基於戰略位置、經濟潛力、人口規模及環境衝擊等因素,美國無法漠視中華人民共和國的存在,必須繼續維持兩國關係,並採取鼓勵的態度;但是另方面,台灣的民主發展比起專制中國的情況,在美國引起更廣泛的同情。

儘管柯林頓總統入主白宮時曾極力避免延續前任總統討好「北京屠夫」的印象,但是他的國家安全戰略主軸依舊是建立在收割後冷戰時期的和平紅利(裁減軍備支出),並大力推廣貿易外交。他認為新時代的特色並非戰略競爭的零和遊戲,透過貿易與投資,可以創造更積極的成果 — 與「巨大的新興市場」交往,並促進「巨大的新興產業」 — 主導著柯林頓政府第一屆任期的主旋律,並不時成為報紙的頭條新聞。

處於這種環境下的台、中關係,也被認為沒必要是一場零和賽局,美國在檢討對台政策後,決定採取更廣泛的交流,甚至包括非國安部門的部長級官員互訪。想要走出天安門陰影、恢復美中關係(解除制裁)的中國國家主席江澤民,對此也不便表示反對。

然而就在1995年柯林頓政府同意李登輝總統訪問母校康乃爾大學,以及台灣即將在1996年進行第一次全民直選總統之際,美中關係又再度陷入危機。北京指控李登輝是分離主義者,並且在江澤民批准下發動多次挑釁的飛彈試射,還在中國東南沿岸進行長時間的軍事集結,以人民解放軍的武力展示,回應柯林頓與李登輝兩位總統的決定。隨著台灣第一次總統民選的時間慢慢接近,北京甚至在1996年3月直接朝台灣南北兩個最大港口的外海發射兩枚飛彈。柯林頓政府認為中國這種行徑既不負責也充滿危險,於是從波斯灣調派尼米茲號航空母艦,並從日本派遣獨立號航空母艦,前往台灣海峽部署,如此大規模的軍事部署,也超乎中國的意料之外。

雖然美國在1996年成功\制止了中國對台動武的野心,但是也觸動了中國加速軍事現代化的計畫,並將其亞太戰略從「威懾」(deterrence)改成「強迫」(coercion)。儘管目前中國仍然無法入侵台灣,不過中國在彈道飛彈與巡弋飛彈方面的表現也取得了長足的進步,此外,中國向俄羅斯採購戰鬥機、驅逐艦、潛艇的數量也日益增加,並加速發展資訊戰的實力。

為了對應這樣的結果,美國也設法協助台灣重建落後的軍事體制,提升對台軍售的質與量,除了希望增強力量的台灣能夠達到足以自我防衛的目標,甚至可以嚇阻敵人的攻擊,同時也希望增加台灣直接與中國進行對話的信心。然而中國持續增加飛彈部署,並不斷提升言辭恫嚇,也再度升高危險。這種窮兵黷武的舉動,也導致一些中國意料之外的結果,其中之一就是日、中關係受到衝擊。為此,日本選擇與美國簽訂更緊密的軍事合作協議,並把原先戰略模糊之處描述得更清楚、更全面。此外,日本也在區域安全議題上,開始以半官方層級展開美、日、台三方的秘密交流 。

在進入柯林頓第二任總統期間,美、台兩國的合作關係再度生變。美國想要約束中國出售彈道飛彈給伊朗、巴基斯坦,中國則藉機硬將美國對台軍售議題與出售飛彈給伊朗一事掛勾,逼迫柯林頓政府不再出售任何反彈道飛彈系統給台灣。另一方面,當柯林頓在1998年出訪中國時提出了三不政策:「不支持台灣獨立、兩個中國或一中一台」,根據黎安友(Andrew Nathan)的說法:「若說有值得注意的新重點……那就是雙方在姿態與脈絡上相互配合的方式 — 在中國的領土上,以總統之尊的權威口氣,對台灣提出成套不利的指導棋,當中並未包含其他有利於台灣的美國政策,形同對中國的再保證。因此,台灣海峽兩邊政治人物將三不政策解讀成蓄意偏袒北京,也是極其自然的反應 。」

就在柯林頓政府謀求讓中國加入世界貿易組織之際,在北京的中國社會科學院台灣研究所發表了《台灣問題與中國統一》白皮書,主張:「如果出現台灣被以任何名義從中國分割出去的重大事變,如果出現外國侵佔台灣,如果台灣當局無限期地拒絕通過談判和平解決兩岸統一問題,中國政府只能被迫採取一切可能的斷然措施,包括使用武力」。白皮書也強調,中國不會坐視台北無限期推遲統一談判,類似的用語也出現在2005年人民代表大會所通過的《反分裂國家法》。不論是這份白皮書的內容,或是因此所引起的美、台兩地媒體關注,對柯林頓政府來講都是難堪的發展。2000年2月24日,柯林頓表示:「我相信……把(讓中國成為世界貿易組織的成員)當成是在經濟與人權之間,或是在經濟安全與國家安全之間做選擇,這種說法是個假議題,……北京與台北之間的爭議必須和平解決,而且必須獲得台灣人民的同意 」。(台灣人民的)「同意」(assent)這個關鍵字,乃是柯林頓時期美國在台協會主席卜睿哲(Richard Bush)在1998年9月所提出的構想,卜睿哲強調,華府堅信「唯有得到普遍支持的結果,才能夠可長可久,……台灣人民既理智又謹慎,(其民主體制)對和平穩定也有所貢獻 」。卜睿哲的用意在於駁斥前助理國防部長傅立民(Chas Freeman)的說法,「對於需要『台灣高度自律』(disciplining of Taiwan)才能處理的台海局勢,台灣的民主化增添了令人討厭的變數 」。

總而言之,在柯林頓政府時期,擴大了美台之間的軍事關係,台灣總共向美國採購超過210億美元的武器 ,但在另方面,不幸有三個關鍵因素破壞了雙方的緊密關係:一、美國仍然不願意出售新一代的軍事科技給台灣,同時卻重新點燃區域內的軍備競賽(這種行徑一直延續至今);二、柯林頓政府官員力求避免觸怒中國(另一個延續至今的行徑);三、台灣軍方很不滿美方干預戰略優先的規劃,尤其是美方極力鼓吹被動防禦措施應優先於動用武器。

小布希政府 ── 改變一切的九一一

恐怖份子在2001年9月11日所發起的恐怖攻擊,乃是極具決定性的事件,對這個事件的回應行動,完全主導了小布希政府的外交政策。這場恐怖攻擊扭轉了美國在國際定位上的認知,也重挫美國人對國家安全的信心。事件後不久,就傳出「後美國的世界」(post-America world)的議論聲浪,有些人認為美國在冷戰時期所採行的雙極架構,或是後冷戰時期的單極架構,都再也無以為繼了,甚至美國的敵手或競爭對手也趁著美國發動兩場戰爭的機會,更大膽地透過軍事或經濟擴張的模式,來挑戰美國的領導地位。

話說重頭,原本小布希政府並未跟隨柯林頓政府腳步將中國視為戰略夥伴,而是將中國視為戰略競爭者,對中華人民共和國的信任度也遠低於前一任政府。不過為了回應九一一攻擊事件,小布希主義將全盤注意力轉向「先制防禦」(preemptive defense),以及嚇阻來自「邪惡軸心」(伊朗、伊拉克、北韓)的威脅,同時也發起一場全球性的反恐戰爭,從2001年進攻阿富汗塔利班(神學士)政權拉開序幕,隨後於2003年入侵伊拉克。

國際環境的轉變促使小布希政府重新評估與中國合作的重要性,因此,從EP-3偵察機迫降海南島事件的谷底,小布希政府選擇繼續修補美中關係。中國緊緊抓住這個與美國新政府建立更緊密關係的機會,在提高財政透明度、採取更廣泛的反恐措施、增加與美國雙邊貿易等方面大力配合。另一方面,中國也趁著美國無暇他顧之便,大舉擴張對其他亞洲國家的經濟與外交援助,並主動擔任六方會談主持人商討北韓核武議題,藉以彰顯中國在區域安全論壇上具有動見觀瞻的影響力。到最後,雖然小布希政府原本打算採取較大膽的作風,重新定義並強化美台關係,卻還是導致陳水扁總統動輒得咎,凡是被視為具有獨立意圖的言論及政治動作,都會遭致批評。

在此舉一個最具代表性的例子加以說明。2001年4月23日,小布希政府批准了一批包括潛艦在內的軍售項目,開啟他的對台政策,小布希總統另外在《早安美國》(2001年4月25日)訪問中表示,美國將會不計一切代價協助台灣自我防禦,並堅持中國不得使用部署在沿岸的飛彈攻擊台灣。但是這種把支持美國民主盟邦列為外交政策優先項目的作法,並不包括稱許\陳水扁總統的政治表態,像是「台灣中國,一邊一國」的宣示和推動防衛性公投的動作,尤其是當小布希政府在打擊恐怖主義以及防止武器擴散上都需要尋求中國合作的時候。
因此,小布希總統在來訪的溫家寶面前聲明「我們反對中國或台灣的任何一方片面改變現狀,……台灣領導人的言詞或行動,顯示他可能有意片面決定改變現狀,這是我們反對的 」,溫家寶隨後聲明,中國解決台灣問題的基本方針就是「和平統一、一國兩制」。美國國務卿鮑威爾(Colin Powell)在2004年訪問中國時更進一步指出:「只有一個中國,台灣不是獨立國家,台灣並不享有主權國家的地位,這仍然是美國堅定的政策」;鮑威爾的談話不但觸怒了台北,同時也被視為偏離了美國長久以來僅「認知」中國宣稱台灣是其一部份的政策主軸 ,中國也利用這個機會把美國的讓步當成默許\,得寸進尺地在2005年3月14日通過《反分裂國家法》,將武力犯台的行徑法制化和合法化 。

五、當前不確定的年代,以及維護台海和平的建言

綜上所述,美、中、台之間的關係錯綜複雜,該如何解決中國不斷想要併吞台灣的野心,仍是無可預料的結局。時至今日,華府仍然保持不應該放棄台灣的立場,但也不應該讓台灣成為破壞美中關係的因素,甚至把美國捲入戰爭。另一方面,有些學院派及異想天開的人認為,美國應該擺\脫這個危害美中關係的棘手問題,以展現美國將中國視為戰略夥伴來交往的承諾。這種想法不但天真,也很危險,因為他們假定美中之間唯一的爭議就是台灣,阻擋在意義深遠的戰略合作關係的道路當中。

儘管北京盡全力向周邊鄰國保證中國的「和平崛起」,不過中國近來似乎已經開始放棄鄧小平『韜光養晦』的戰略,公然威脅亞太地區其他較小的國家,提醒他們在和中國的軍事與經濟力量相較之下,是多麼的弱小。中國大言不慚地堅持面積廣達140萬平方英里的南海全部都是中國「自古以來神聖不可分割的領土」 — 相同的說詞用來形容圖博(Tibet)與台灣都是中國「核心利益」的一部分 — 完全忽視國際法的慣例以及中國自己簽署的聯合國海洋法公約。不論是在南海、黃海還是東海,也不論是對美國軍艦或是菲律賓、越南的商船與海測船,中國海軍一律採取高度敵意的行徑,甚至還擅自闖入日本領海。除此之外,就在6月29日,兩架中國的蘇愷27型戰鬥機還自1999年以來首次穿越了台海中線。中國近年來的行徑印證了台灣的安全議題事關重大,不僅只是因為涉及台灣兩千三百萬居民的生命財產,也牽動了區域及全球的和平與安全。

那麼,我們該如何確保亞太地區的安全與和平?自從美國外交政策自第二次世界大戰以來的種種轉變,有一些寶貴的教訓可以做為未來政策的指引: