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中國崛起與美日同盟以及日本的安全保障戰略    rdrcntr:3039 2011-09-15 15:46:33
長島昭久
前防衛大臣政務官,民主黨眾議院議員

“增強現代化軍事力量的中國,將在亞洲的地中海(南中國海)威脅到西方國家。擁有航空戰力的中國,再加上其大陸性格,將會主宰亞洲的地中海。”
── Nicholas John Spykman(1893 – 1943)


現今東亞.西太平洋的戰略環境,正面臨著約七十年前史派克曼(Nicholas John Spykman)所預見的嚴峻形勢。在2008年5月14日舉行的美印軍事協議會談中,美軍太平洋總部司令官基廷(Timothy J. Keating),向印度海軍參謀長梅塔(Sureesh Mehta)轉述一名中國海軍高層的說法,其內容正足以證明前述史派克曼的預言。那名中國海軍高層大言不慚地聲稱將來中國將擁有多艘的航空母艦:

“美國控制夏威夷以東,中國主宰夏威夷以西和印度洋。如此,美國就沒有將手伸到西太平洋和印度洋。我們也不必向東太平洋發展。我們這邊有什麼事會告知美國,也希望美國方面如果發生什麼事也向中國通報。”
在這位中國海軍高層充滿自信的發言中,未來中國的勢力範圍除西太平洋之外,連自己完全沒有海岸線的印度洋也包括在內。我本身也曾從好友前美國國家安全會議亞洲事務資深主任葛林(Michael Green)聽到過類似的說法。當時他還任職於美國外交事務委員會(Council on Foreign Affairs),也是中國政府的相關人士告訴他這個論調,當時我們還真無法接受。然而,在約經過十年後的今天,由於中國海軍的快速成長,顯現前述發言逐漸帶有現實性。同時,中國積極(aggressive)推進海洋發展的動向,對隔著東海或台灣海峽與中國近距離接觸的「海洋國家」日本和台灣,是安全保障方面關乎生死存亡的問題。

中國向海洋擴展的歷史可以追溯到越戰剛結束的1970年代,而且當時可以看出其一定的模式。尤其是在戰略層面上,基本上遵從鄧小平的著名警語:「韜光養晦」,謹慎地以填補超級大國權力真空的方式進行。也就是說,在1973年越戰結束美軍撤出之後,中國即於翌年入侵越南,並佔領西沙群島;對於自1972年起開始取代美軍的蘇聯軍隊,當其在1987年撤出金蘭灣之後,中國軍隊立即進駐南沙群島,並於次年與越南的海上部隊衝突;在1992年美國準備撤出在菲律賓的海空基地之際,中國頒佈《領海法》,發表有如吞併包括釣魚台、台灣及南中國海絕大部分的主權聲明;在1995年美菲共同防禦條約廢除後,中國立刻軍事佔領南沙群島的美濟礁。
時序進入2000年代中期之後,中國向海洋擴張的動作更加顯著。在去年的東協區域論壇中,中國外長聯合其集團直接挑戰美國國務卿,單是自今年初以來,二月中國海軍在離巴拉望島120浬的海面上,向三艘菲律賓漁船開火;五月,兩艘中國海洋監測船將越南國家石油公司鑽探船拖曳的石油勘探設備的電纜剪斷;六月,中國海軍艦艇更向越南漁船進行威嚇射擊,南海在中國高壓(assertive)的權益擴張行動下,明顯地對區域帶來嚴重的不安定因素。中國主要是相準美國忙於反恐戰爭而被綁在中東,降低在亞太地區的存在感,從而在此期間展開各項行動。事實上,美軍過去十年在該地區部署的部隊已從 10萬減少到7萬多,等於是已經下降近30%。其中大多數繼續投入伊拉克和阿富汗的戰役,並沒有回到以沖繩為中心的西太平洋。

在此值得注意的是,這裡中國所有的海洋權益擴大行為都是發生在「平時」的這項事實。確實有少部分如1988年曾與越南在西沙群島有小規模的交火,但從未發展到需要美國介入以致動搖區域情勢的軍事衝突,宛如忠實地遵照《孫子兵法》的「不戰而屈人之兵」,吾人必須警戒中國巧妙的戰略施為。此外,自2000年代以後成為中國軍事戰略基礎的「三戰」(輿論戰、心理戰、法律戰),正是將孫子「兵者,詭道也」的教誨加以具體化,對於中國除了軍事更利用非軍事因素的整體戰略,我們必須確實掌握其本質的精髓。關於此點,台灣2009年出版的「國防白皮書」有如下論述,可說是發人深省的精闢分析:

“(中國的軍事戰略是)藉平戰結合調整兵力部署、超越傳統活動區域等策略、做法,期『經由例外、造成慣例、形成常態』,以麻痺我軍警覺、模糊兩軍現有互動模式、迫使國際默認並接受兩岸相對局勢變化,以達其壓縮我軍戰略戰術預警及反應時間。”

如此,不斷地進行強壓式海洋擴張行動的中國,其戰略意圖並不明確、不透明,但屢屢成為周邊國家最大的擔憂。但我認為中國在這方面有相當明確的目標,亦即建設「海洋強國」的長期戰略。這是以鄧小平的左右手、有「中國馬漢」之稱的海軍上將劉華清於1985年策劃的「近海防禦戰略」為基礎,到2000年為止致力於提高中國沿海的防禦能力;到2010年確立「九州-琉球-台灣-菲律賓-婆羅洲」第一島鏈內側的制海權;在2030年擁有複數的傳統航空母艦戰鬥群,確立「小笠原群島-關島-塞班島-天寧島(Tinian,屬馬里亞納群島)-巴布亞幾內亞」第二島鏈內側的制海權;2040年擁有超過一艘以上的核動力航空母艦,削弱美國海軍在西太平洋和印度洋的制海權,成為與美國對等的海上霸權。
換言之,中國早在30年前即已將太平洋和印度洋放入視野,建構超過 60年的大戰略。同時,“近海”的概念本身絕不是一個地理上的定義,而是「伴隨著戰略情勢發展和海軍的戰略能力的提昇而擴大」,此點必須嚴加注意。事實上,為支持此點,中央軍事委員會主席胡錦濤在2009年向中國海軍高層強調「遠海防衛」的必要性。胡錦濤表示:

“提高近海綜合作戰能力的同時,逐步向遠海防衛型轉變,提高遠海機動作戰能力,提高維護國家領海和海洋權益,以保護國家日益發展的海洋產業、海上運輸和能源戰略通道的安全。”

在目前中國的海軍現代化計劃中,在2015年達成距離中國本土1500公里的海域-約與第一島鏈外緣線重疊-,以陸上航空兵力確保空中優勢,配合水上艦艇部署40艘以上搭載飛彈的潛艇,以期能在1500公里線阻止美國艦載機的接近。軍事專家普遍認為,這個計劃與劉華清的長期戰略雖稍有時間上的微幅差異,但基本上幾乎是完全相符。特別是水上艦艇和搭載巡弋飛彈或彈道飛彈的潛艇,使中國的威脅性大幅增加。具體而言,由現代級驅逐艦搭載SS- N - 22(Sunburn炙)超音速巡弋飛彈,以及可由潛艇發射的SS - N - 27B(Klub)或SS - N - 27(Sizzler)巡弋飛彈等,已成為對日本海上自衛隊或美國海軍真正的威脅。除此之外,更讓美國太平洋部隊神經緊張的是,中國現在開發中有「航空母艦殺手」之稱的陸基型反艦艇彈道飛彈(Anti-Ship ballistic Missile, ASBM)。

整體而言,這些能力稱為「反接近/區域封鎖能力(anti-access/area denial capability, A2/AD)」。一旦中國可以充分行使這種能力時,東亞和西太平洋的權力平衡將發生巨大的變化。具體而言,美國將面對從本土展開的美軍戰略投射能力明顯受到制約的情況。例如1996年爆發台海危機時,對於中國挑釁式的試射飛彈演習,柯林頓政府立即派出兩個航空母艦機動戰鬥群加以鎮懾。然而,如果今天發生同樣的事情,歐巴馬政府是否能像15年前毫不猶豫地將航空母艦機動特遣部隊派到這個海域呢?答案是否定的。因為中國軍隊前述 A2/AD戰力,可以從空中、海洋和海底阻止美軍的遠征部隊的接近。如果中國的「反接近/區域封鎖能力」突破第一島鏈,藉由航空母艦等的投入而擴展到第二島鏈時,則日本、韓國、台灣、菲律賓將完全被納入中國區域封鎖的範圍。對美國及其盟國而言,此點正是最壞的發展狀況。但是,這恰恰是30年前劉華清上將所勾勒的海洋強國戰略的本質。

對於中國這般的動向,我們日本和台灣如果不能確保對這種「反接近/區域封鎖能力」的抵消力量、抑制能力,則第二島鏈內側海域將成為中國的內海。同時,中國的戰略目標絕不只是在第二島鏈外側與美國海軍互角,而必然還要確保中國海軍在第一島鏈與第二島鏈間廣大海域的自由活動(即制海.制空權)。這個海域的戰略價值,正如蘇聯在冷戰時期將鄂霍次克海和巴倫支海(Barents Sea)列為聖域一般,等於是確保中國對美國的第二波核武攻擊能力。也就是說,如果在該水域部署核子潛艇,由其發射研製中射程達8000公里的潛射彈道飛彈(submarine-launched ballistic missile, SLBM),則美國本土的任何地點都將成為其打擊目標。為使此點成為可能,中國在提高飛彈命中精度的同時,現在還專注於建立航空母艦打擊部隊。

當然,在中國擴張這種「反接近/區域封鎖能力」之前,美國絕不會袖手旁觀而坐以待斃。以預見這種擔憂為前提,美國於去年2月發表「四年期國防政策檢討(QDR)」,並於其中推出新的舉措。關鍵是「海空一體作戰概念(Air-Sea Battle Concept)」。很明顯地,透過新的海空聯合作戰,使中國的「反接近/區域封鎖能力」無力化,已成為美國的堅決態度。因此,吾人必須透過日本、台灣和美國更密切的合作,積極促進東亞.西太平洋的和平與穩定。

如果我們怠忽這種努力,則正是自己證明孫子所教示「上兵伐謀、其次伐交、其次伐兵、其下攻城」的正確性。換言之,中國以「三戰」(輿論戰、心理戰、法律戰)幻惑各國(即伐謀)之外,再透過劉華清的海洋強國戰略裂解美軍的戰略投射能力(即伐兵),最後當美軍在緊急狀況時延遲或放棄來援時,盟國的日本和台灣難免會對美國產生懷疑和不信任,如此必將導致同盟關係的瓦解(即伐交)。要避免這種情況的唯一方法,就是美國以“意思”和“能力”兩方面確保對該地區的承諾。同時,我們日本和台灣雙方在國防和外交兩面格外的自助努力,也是絕對不能忘卻的關鍵。

在此,我想提出三個要點。首先是日本獨自的努力。第二是美日同盟關係的深化。第三是做為所有安全保障努力的先決條件,致力於國際社會的外交協調機制。

在第一點日本自身的努力方面,我們日本在去年底擬定新的「防衛計劃大綱」中,已經提出明確的方向。那就是整備以西南方向為中心的「動態防禦能力」。日本脫離冷戰以來整備防衛力的基本構想-基本國防能力的建設,改為盡量讓更靈活、更富機能性、應變能力高的防禦態勢成為可能。特別值得一提的是,在預算受到制約的情況下,提出充實海空戰力和部分陸上自衛隊轉為“海軍陸戰隊”的目標方針。特別是提昇平時的警戒監視能力,擴充緊急狀況時能迅速展開所需兵力的海空運輸能力,整備島嶼防禦的自律性能力。

在第二點深化美日同盟關係方面,在去年五月美國和日本確認普天間機場搬遷地點改為邊野古外海的協議中,我們導入自民黨政權時的協議中沒有的概念。亦即,將美國海軍陸戰隊的訓練分散到日本本土各地,以提昇阻嚇能力的「動態威懾」概念。雙方協議增加日本和美國都可能使用的基地數目,日本自衛隊的預警機在某些情況下可以常駐關島,或是在天寧島進行與美軍的共同訓練,甚至考慮日本共同使用美國印度洋的迪戈加西亞基地的可能性。特別是有鑑於前述中國的戰略意圖,在第一島鏈與第二島鏈間的廣大海域-該海域也是美國太平洋物流航路輻湊的重要路線,充實美日共同的警戒監視能力,表現出不讓中國獨自掌控該海域的堅定立場,我認為是十分有必要的。

此外,連接日本本土和台灣之間的西南諸島是扼中國海軍進出太平洋的門戶,平時也可掌握中國人民解放軍海軍的北海艦隊和東海艦隊的動向,在緊急情況也能以此做為驅動對中國「反接近/區域封鎖能力」的屏障,對以重建戰略投送能力為目標的美軍而言,也有深化新型海空一體作戰戰略與合作的必要。因此,旨日本在未來的「中期防衛整備計劃」中,決定增強潛艇和取得新的下一代戰機。

無論如何,日本和台灣都必須和美國更緊密地合作,積極貢獻東亞.西太平洋的和平與穩定。我們如果忽視這種努力,美國甚至有可能大幅減少對這個地區的承諾。從最近一些專家的言論看來,我們已經可以看到部分跡象。例如,在最新一期《外交事務》雜誌的一篇論文中,理查貝茨(Richard Betts)提出如下的警告。
“(美國)必須在軍事承諾、能力、資源和戰略取得平衡。如果預算必須削減的話,為取得平衡,只有降低承諾。”

對日本和台灣而言,為了避免美國降低承諾這種最壞的情況,對於美國伴隨著美軍部署在前沿所需的龐大負擔,該區域的盟國.友好國家必須共同分擔。同時,與美軍前沿部署兵力之間,在戰略.政策.作戰等各領域,必須建立更精緻的密切合作架構。只有這樣,才能構築持續有效支援美軍前沿部署的多邊體系。我將其稱為「在地區域支援(Host “Region” Support)」。
目前日本已經承接將近一半部署在亞太地區的美軍。這項過重的負擔,一方面是為了日本自身的安全保障,另一方面也為了支持做為區域內國際公共財的美國軍事存在。因此,日本應該主導西太平洋美國盟國與友好國家之間的「在地區域支援(HRS)」機制的政策調整。透過將整個地區各國原本各自為政的HRS的重新分配,應能使HRS對穩定東亞.西太平洋安全保障的基礎有極大的貢獻。當然,如果日本以其領導能力進行這樣的嘗試,必然會引起中國的戒心。然而,這種HRS的想法並不排除特定國家的參與。任何國家都能①承認美國的軍事存在對區域安全保障有其價值;②如該國願意接受這方面負擔的一部分,則隨時可以參加這項HRS計畫。在這個意義上,林霨(Arthur Waldron)的想法極富啟發。

“為使亞洲能夠安定,首先我們要與存在類似於我們的統治機構,堅信民主主義,謳誦經濟自由的國家建立一定的架構。同時,如果這個架構能被強力構築,則中國自身也將會參加這個架構。即使中國沒能參加這個架構,那麼我們只要用這個可能性來避險(Hedge)即可。”

最後,我想闡明在預期中國崛起的前提下,我們所應從事的外交努力的重要真諦。正如林霨教授所述,做為安全保障上避險(Risk Hedge)的前提,吾人應謀求建構「對中交往」的框架。關於東亞.西太平洋的國際架構,業已存在亞太經合會(APEC)、東亞高峰會、東協區域論壇(ARF)和日中韓三國高峰會,目前台灣與中國也簽訂ECFA等,形成重複交疊的多層次對話架構。然而,今日決定性的問題是欠缺與中國國內各種行為者交往的一個全面性架構。最近中國內部日益抬頭的對外強硬派,基本上是「力量的信奉者」,而讓他們認知我們為了避險在安全保障上的努力,應該是最好的抑止方法。另一方面,中國國內也有與我們目標相近者,如務實的國際協調派、尋求民主改革的集團,或是被稱為網絡公民(Network Citizen, Netizen)而抱持強烈全球化志向的人們。因此,我認為有必要構築以「共同價值」和「共同利害」為中心的國際合作體系。

也就是說,在“價值”方面,日本和台灣應率先以基於自由、民主和法治而展開的國際協調主義,全力建構亞太地區的秩序。同時,在“利害”方面,建構東亞.西太平洋各國共同預防、抑制區域整體不安定化的實效體系乃是當務之急。以海盜或恐怖主義、自然災害或傳染病等跨越國界的共通課題為中心,由類似心態(like-minded)的國家(如韓國、澳洲、台灣、越南、印度等)再加上中國,多層次地組成正式和非正式的安全保障協議,此點極為重要。

無論如何,在摸索建構這種區域性的國際架構時,對於其中最大的基礎-美國安全保障上的承諾,我們有必要重新認識其重要性。同時,參照前述貝茨教授在論文中所提出的說法,我們必須強調「將美國的參與視為永遠的付出」是過於樂觀的想法。擔負美國對區域安全承諾的中心角色,是以美國的軍事存在為核心的美日共同抑止體制。在日本國內興起相當草率的美軍驅逐論,可說是嚴重欠缺對此點的認識。美國在東亞.西太平洋展開的軍事存在,不只是保障日本的和平與安全,甚至對朝鮮半島、台灣海峽以及南海而言,都是不可或缺的國際公共財。很遺憾地,日本和台灣自1972年以來即沒有正式的外交關係,但雙方應基於「共同價值」、「共同利益」的基礎,「共同努力」維持和強化這一東亞.西太平洋的國際公共財。


譯者:李明峻(台灣安保協會副秘書長)