舊金山和約──台灣的釋放令
姚嘉文(總統府資政)
一、「一約定天下」 公元一九五一年九月八日，五十一個向日本宣戰的國家（不包括「中華民國」），在美國舊金山市聚會，其中四十八國與日本簽寫「對日和平條約」，終結戰爭關係，條文中聲明放棄台灣、澎湖、南沙群島、西沙群島。「舊金山對日和平會議」地點在Hotel St. Francis，和約簽字在戰爭紀念歌劇院（War Memorial Opera House）。 日本因日清馬關條約（公元一八九五年）對台取得之主權因而正式終結。次年四月日本政府和台灣的中華民國政府簽訂「日華和約」，主要內容相同。 「舊金山對日和約」，不但終結了日本對台灣的主權，也終結了台灣在二次大戰終戰後的未定地位。這是對台灣地位非常重要的國際條約。這條約改變了「開羅宣言」「波茨坦宣言」盟國要求將台灣交還「中華民國」的主張。 這項條約是台灣今日取得國際獨立主權的依據，台北的國民黨政府及北京共產黨政府痛恨未能因此和約取得台灣主權，數十年來閉口不談舊金山和約，甚至最近有人倡言要「認定舊金山和約無效」。此雖然可笑，但舊金山和約否定中國對台灣的主權主張，卻更可凸現。 台灣國民政府的教科書及歷史書籍多只提「開羅宣言」及「波茨坦宣言」，未將舊金山和約的內容及重要性告知台灣人民。近年台灣與中國兩國交往密切，兩國之間的法律關係常被提出討論。中國蓄意歪曲史實，主張其「一個中國」原則，常令人陷於困惑。舊金山和約簽約五十週年將到，美國北加州台灣同鄉會籌劃在會議及簽約地點（Hotel St. Francis 及War Memorial Opera House）舉辦紀念活動，筆者深感舊金山和約的重要性，她「一約定天下」，也是台灣的釋放令（自由令狀），乃將舊金山和約的前因後果，整理成文，向國人報告，盼國人在台灣取得主權屆滿半世紀時，珍惜歷史，深加思考，維護主權，協力建造國家。 二、「舊金山和約」與「日華和約」 日本在第二次世界大戰後，雖於公元一九四五年八月十五日宣佈投降，並於十月下旬將台灣移交奉盟國遠東戰區司令麥克阿瑟將軍之命前來受降的中國南京政府的軍隊，但迄未正式簽寫和平條約。公元一九五○年六月韓戰發生，聯合國決定迎戰南侵的北韓軍隊，並防止中國北京政府乘機入侵台灣，於是美國總統杜魯門派第七艦隊入駐台灣海峽，防止兩岸衝突，並發表有名的杜魯門宣言，強調「台灣地位未定」，聲明講： 「台灣如被共產黨奪佔，對太平洋地區安全，以及美軍在此地區執行合法及必要之任務，將構成直接威脅。為此，本人已命第七艦隊防止任何對台灣之攻擊。基於本項活動之當然結論，本人請求在台灣之中國政府停止所有對大陸之空中及海上攻擊。第七艦隊將監視此項請求之執行。 「台灣未來之地位，必須等待太平洋地區安全重建，對日和平問題解決，或經過聯合國考慮後，再作決定。」 南京的「中華民國政府」軍隊入台受降，未及等待和約簽訂，即將台灣併入其領土，劃為一省，強施其行政權。不到四年，其中國大陸領土全部喪失，當年與日本作戰的「中華民國」之領土，已不在其統治之下（外蒙古已於公元一九四六年一月經南京政府同意成立蒙古國家），而如今在其佔領之下的台灣澎湖，則本為戰敗國之領土，因此台灣與台北「中華民國」政府關係究竟如何，有待釐清，而美國等盟國亦為專心應付韓戰，求早日結束與日本的戰爭關係，乃於當年九月召開「舊金山對日和平會議」，計有五十一國派選代表參加。台北的中華民國政府因「身份不明」未獲邀請，北京的「中華人民共和國」政府，因世界各國為多未承認，亦未受邀。 參加的國家，蘇聯、捷克斯拉夫及波蘭拒絕在和約上簽字，簽寫的除日本為戰敗國一方外，盟國有四十八國。即：阿根廷、澳大利亞、比利時、波利維亞、巴西、高棉、加拿大、智利、哥斯大利加、古巴、多明尼加、厄瓜多爾、埃及、薩爾瓦多、伊索比亞、法國、希臘、瓜地馬拉、海地、宏都拉斯、伊朗、伊拉克、寮國、黎巴嫩、利比亞、墨西哥、荷蘭、紐西蘭、尼加拉瓜、挪威、巴基斯坦、巴拿馬、巴拉圭、秘魯、菲律賓、沙烏地阿拉伯、南非、錫蘭、敘利亞、土耳其、英國、美國、烏拉圭、委內瑞拉、越南、盧森堡、哥倫比亞、印尼。 「舊金山和約」第二條第項規定： 「日本茲放棄其對台灣及澎湖群島之一切權利、權利名義與要求。」 同條第七項規定： 「日本茲放棄其對於南沙群島（Spratly Island）及西沙群島（Paracel Island）之一切權利、權利名義及要求。」 第二年（公元一九五二年）四月二十八日，日本東京政府與台北的「中華民國」政府簽訂「日華和約」，主要內容與「舊金山和約」相同。其第二條規定： 「茲承認依照公曆一千九百五十一年九月八日在美利堅合眾國舊金山市簽訂之對日和平條約（以下簡稱舊金山和約）第二條，日本國業已放棄對於台灣及澎湖群島以及南沙群島及西沙群島之一切權利、權利名稱與要求。」 三、「開羅宣言」與「波茨坦宣言」 三、「開羅宣言」與「波茨坦宣言」 「舊金山和約」的內容與終戰前盟國所提出的「開羅宣言」及「波茨坦宣言」不同。「開羅宣言」及「波茨坦宣言」是盟國首領的一種公開主張，並非國際條約。兩項宣言均表示戰爭後日本應將台灣澎湖歸還「中華民國」，然而戰後和約卻未如此規定。其原因是國際局勢的變化。 二次大戰結束以後，蘇聯領導的共產集團勢力擴張，韓戰發生，蘇聯及中華人民共和國都支持北韓，當年對日抗戰的「中華民國」政府退居台灣，如果依照開羅宣言及波茨坦宣言將台灣交還「中華民國」，究竟是交給今統治當年與日本作戰的中國大陸土地的統治者「中華人民共和國」政府呢？或者蔣介石的「中華民國」政府呢？ 交給「中華人民共和國」政府，英美各國均不願意，交給蔣介石的「中華民國」政府，卻欠缺身份，於是只令日本「放棄」台灣主權。 其實早在一九四三年簽署「開羅宣言」時，英國就反對盟國聲明未來將台灣澎湖交還中華民國。英國首相邱吉爾認為盟國只需迫日本交出台灣澎湖，至於台灣澎湖以後何去何從，等和約簽訂時再依當時國際情勢由當事國決定。如今英國對舊金山和約只寫「日本放棄主權」，自不反對。 其實公元一九四三年英美簽寫開羅宣言時之所以列入「台灣澎湖應交還中華民國」之詞句，實有安慰中國之意。 原來英美原承諾重慶政府盟國將於歐洲戰場告一段落後，自緬甸南部登陸，經中國雲南，入浙江，自長江口一帶過東海進攻日本（「緬南作戰」）。「緬南作戰」之計畫，不但可協助中國驅退日本軍隊，且可遏阻共產黨軍隊的南侵。後由於戰場情勢的改變，以及美國開發完成長途作戰飛機（B-29）及大型航空母艦，英美決定由西太平洋海路入攻日本本土，放棄大陸作戰計畫。如此中國戰場的重要性喪失，造成中國重慶政府重大損失，於是為安慰重慶，始在開羅宣言中加入歸還台灣澎湖一段，以茲彌補。 如今舊金山和約既別有規定，前兩宣言則只空留歷史記憶。 四、界定台灣的「中華民國政府」 簽訂「日華和約」時的「中華民國政府」，一方面「好似」當年向日本宣戰的「中華民國政府」，實際上卻只是日本領土（台灣澎湖）的事實占有者。當時台北的中華民國政府在聯合國派駐有代表團代表「中國」，然事實上卻未統治「中國」領土。因此當日本與台北的「中華民國政府」簽寫「日華和約」時，遭遇到台北的「中華民國政府」的定位問題，必須所界定，同時更要確定「台灣」與「中國」的關係。 「日華和約」第十條因而規定： 「就本約而言，中華民國國民應認為包括依照中華民國在台灣及澎湖所已施行或將來可能施行之法律規章而具有中國國籍之一切台灣及澎湖居民及前屬台灣及澎湖之居民及其後裔；中華民國法人應認為包括依照中華民國在台灣及澎湖所已施行或將來可能施行之法律規章所登記之一切法人。」 又在日華雙方交換的「照會」中，更進一步表明： 「本約條款關於中華民國之一方，應適用於現在中華民國政府控制下，或將來在其控制下之全部領土。」 換言之，「日華條約」所謂之「中華民國」僅指台澎地區。 雖然有這些規定及表明，但既用「中華民國」之名，其混淆困擾仍在。究竟公元一九五二年之台北「中華民國政府」與公元一九四五年前南京（或重慶）之「中華民國政府」是否相同？佔領台灣的蔣介石自稱是「中華民國」的國家元首，那麼台灣是否為「中華民國」的領土？ 公元一九五二年六月七日，日本眾議院在審查「日華條約」時，曾有國會議員質詢此點。國會議員認為蔣介石政權為「亡命政權」，對台灣只是「不法佔據」，既已喪失原有領土之支配權，卻只現實的實施支配權於「所屬未決定」的台灣澎湖，如此性格的亡命政權，是否有與日本締結和平條約的資格？或認為「日華條約」並非日本與中國間締結的條約，不承認為中日兩國的和約，本條約不適用於中國本土，應非中日和平條約。台灣「中華民國」的蔣介石政權以軍事力及警察力支配台灣澎湖，而台灣澎湖並非「中華民國」領土，台北的「中華民國政府」無權為台灣澎湖與他國締約。如這能被允許，則無視於國際法及人民意思之存在等等。 日本政府當時的回答是：「中華民國政府」現實支配台灣及澎湖諸島，且為各國承認之中國政府，聯合國中擁有「中國」之席位，有發言權及投票權，亦加入其他國際條約，因之締結「其所支配領域」為限的條約在「常識」上實可接受。（以上見日本眾議院會議錄第五十一號，昭和二十七年六月七日第一○四五項以下）。 其實日本在舊金山和約及日華和約僅聲明「放棄」台澎主權，既未規定「移轉何國」，此項條約的相對國是誰，有何種資格，代表如何的領域，實不重要。所以台北的「中華民國」政府縱然「身份不明」，無礙於日本的「聲明放棄」，何況「日華和約」只是對「舊金山和約」的背書，有無簽寫，本不重要，「日華條約」的意義在於未來日台的交往，台灣澎湖主權的間題本源於舊金山和約，不在於「日華和約」。 然而，台北的「中華民國政府」究竟是「中國政府」，或「台灣政府」，一直是爭議問題。 日本眾議院以後在討論「中華民國政府」在聯合國席位時，這個問題再度被提起。 公元一九六四年二月二十九日，眾議院預算委員開會時，有議員質詢台灣之歸屬問題。池田國務大臣回答： 「日本是對聯合國表示放棄台澎主權。客觀上言，聯合國對台灣之歸屬尚未有所確定，可說是未確定的。在法律上言，日本僅僅是放棄而已。」 議員又問：台灣歸屬未有確定，法律上既非中國領土，那麼蔣介石的中華民國政府又代表什麼？有代表中國大陸嗎？ 池田雖答說：「代表中國」，但又說： 「只是現在施政權不及北京、上海等等」 議員又認為日本本是接受波茨坦宣言而投降的，波茨坦宣言說台灣要歸返中華民國，舊金山和約卻不這樣規定，那麼台北的中華民國政府可否代表台灣呢？台灣又是否中國的領土呢？ 這些問題，本就混淆不明，難以回答，池田國務大臣在議員迫問之下，言詞閃爍，頗為困窘，但有關台灣歸屬問題他則明確回答： 「依和平條約表面上看來，台灣並非中國之當然領土。至於開羅宣言及波茨坦宣言之旨趣，我們是承認的，不過，法律上言，就日本的觀點看，台灣並非中國的領土」（以上見參議院錄第一類第十三號，預算委員會議錄第十七號，昭和三十九年二月二十九日，第十八頁） 「日華和約」及「舊金山和約」確定了台灣的獨立主權，以後再加國內外情勢的進化，完成了台灣的國家人格。 以後日本政府與台北的中華民國政府斷交，與北京建交，中國北京方面，雖然強調台灣是其領土的一部分，日本則礙於舊金山和約的存在，只能回答說： 「日本國政府充分理解和尊重中國政府的這一立場，並堅持遵循波茨坦宣言第八條立場」（指台灣應歸還「中華民國」）。 舊金山和約既已「一約定天下」，日本、中國均已無力挽回既成事實。陳隆志博士在他的「島國台灣地位的進化與退化」一文中說： 「在島內外所有台灣人民的共同努力下，島內海外互相激勵，團結合作，一點一滴匯成台灣地位進化的大力量。經過半世紀慘澹經營，在日日的蛻變中，慢慢的有形的、無形的脫胎換骨，台灣實際上已成了一個主權實體、獨立的國家。這就是我所要強調台灣地位的進化。」 五、「南海」問題 一般都認為舊金山和約，是處理台灣澎湖（即馬關條約清國割讓的領土）主權問題，其實與台灣有關係的，尚有西沙群島及南沙群島的主權問題。 南中國海（簡稱南海），包括東沙、西沙、中沙、南沙四群島。中沙群島有礁無島，一般都不認為有「領土」問題。東沙群島（東沙島）在日治時代即歸高雄州管轄，「中華民國政府」佔領台灣以至於今日，一直歸高雄市政府管轄，今屬於高雄市旗津區中興里，本屬於台灣領土。 至於西沙群島及南沙群島，中國政府一直主張屬於中國，但國際上並非定論，兩群島在第二次世界大戰期間，由日本佔領。日本政府宣稱這些島礁是她「南方無霜雪的領土」，享有領土主權。 簽約盟國應是認定日本享有西沙、南沙兩群島主權，始要求其放棄。如果兩群島屬於中國，而公元一八九五年的「馬關條約」清國割讓土地時並未涉及兩群島，與台灣澎湖不同，為何簽寫舊金山和約當時要日本放棄主權？ 「舊金山和約」及「日華和約」的這種安排，否定了中國與南海兩群島的關係（如果曾有關係的話也已被割斷），也表明南海兩群島的主權，在簽約盟國各國當時看來，未必屬於中國（中華民國或中華人民共和國）。台北的中華民國政府人員接受「日華和約」這種條文，自是同意簽約前兩群島的形式主權屬於日本，始接受日本作主權放棄。如此，簽約後日本放棄，主權自屬於佔領者。 如今台灣佔有南沙群島上的太平島，因此即可主張因而取得主權。越南前佔領西沙群島，後為中華人民共和國軍隊逐退取代，今由中華人民共和國佔領，是否即可主張取得主權，此為可研究的問題。吾人如能翻閱舊金山和約及日華和約當時的會議記錄，或可得到結論。未來國際間討論南海主權歸屬（指西沙及南沙兩群島），舊金山和約及日華和約必是重要的參考資料及決定依據。 六、美國的「一中原則」 美國是「舊金山對日和平會議」之主導者，「舊金山和約」既規定日本只放棄主權，並未「返還」或「移交」中國，美國自不會主張「台灣屬於中國」。杜魯門總統在一九五○年宣稱台灣地位未定，而由「舊金山和約」明白確定日本只放棄主權，美國自不會承認台灣領土屬於中國。 中華人民共和國為求奪取台灣，苦無法律依據，一方面迫各國承認，最近強力逼迫台灣接受其一中原則，承認台灣是中國的領土。許多媒體、學者宣傳也歪曲了事實，宣稱美國政府的「一中原則」與北京的「一中原則」相同。實際上兩者不同。 台灣與中國大陸是否屬於同一中國國家，即所謂「一中原則」問題。「一中」問題有三層次： 第一，台灣「過去」是否與中國大陸同屬「一個中國」？ 第二，台灣「如今」是否與中國大陸同屬「一國中國」？ 第三，台灣「未來」是否要與中國大陸同屬「一國中國」？ 中華人民共和國所指的「一個中國」，指的是「第二」，主張台灣如今已經是中國的領土，此與歷史及國際法事實不符，國際多不能接受，台灣更不接受。每一個與中國北京政府建交國家都會被要求承認「台灣是中國的一部分」，並進而主張「中華人民共和國」為「中國」之唯一合法政府。如接受其主張，因邏輯引伸結果，台灣將被認為是「中華人民共和國」的一部分。 世界各國只有少數國家接受中國的要求，至於日本美國等國並未接受。美國與中國建交公報上，僅提到美國「認知」（Acknowledge）中華人民共和國主張台灣是中國的一部分。日本與中華人民共和國建交時，亦僅提到日本「注意」到（take notice）中華人民共和國的這種主張。 常常有人提起美國政府對台政策是「一個中國」政策，承認台灣屬於「中國」。其實這有誤導，需加說明。 美國政府對台對中的政策非常複雜，有其基本立場，有其策略政策。在與中國北京「關係正常化」以前，美國政府對中國及台灣政策，曾經做過許多研究，也委託學者做過研究。學者之間也有許多研究報告。例如哈佛大學在公元一九七一年曾經出版一本報告：「重訂中國政策──美中關係及政府決策（Remaking China Police—U.S.-China Relations and Government Decisionmaking）」，作者是Richard Moonsteen及Morton Abramowitz教授。 在這本研究報告裡，作者指出台灣的現狀是「一個中國一個台灣」，而「北京將必須去朝著這現狀調整」。但是報告中也說： 「這解決的方法（朝著現狀調整）有一困難，北京與台北中華民國政府反對。」 報告特別指出：中國北京政府正努力減少台灣永久與中國大陸分離，因此不會接受這種現狀（reality）。 美國政府為了改善與中國北京政府的關係，必須表示出對台灣問題些許的善意。報告中建議： 「一個『一個中國，但不是現在』的政策，也許可被北京認為朝向他們希望的一小步，特別是如能被日本接受。然後我們可訂出一個特別的建議，包含著『一個中國但不是現在』機制的政策。這政策的要旨很簡明，在於：名義上承認中國完整領土包含台灣，但事實上在現在不做變更。不知如此對中國領導者可有任何意義？……以目前而言，實際上的統一不可預見，亦並非樂見。」 報告進一步指出： 「不管如何，我們仍信守我們對台北政府的承諾，保護台灣與澎湖群島。我們這種立場（指『一個中國，但不是現在（One China, but not now）』）在實際效果上，相當溫和。但這種立場，將造成一個重要的在名義上改變對日和約反應的立場。該和約並不接受台灣是中國的一部分，而容許台灣在美國與日本保護之下成為獨立國家的可能性。」 該報告指出： 「此項立場未來如何闡明，需看北京、台北及其他地方的反應。」 七、勿忘舊金山 美國有一首歌，名叫「我心留在舊金山（I left my heart in San Francisco）。舊金山和平會議對台灣地位這麼重要，我們不可忘記，要常留心。 因舊金山和約未指定台灣歸屬，至今常有人認為台灣主權未定，這使我想起我是舊金山時的一段往事。我把這段往事，寫入台灣七色記「青山路」小說中。（見青山路第一冊，第二九七頁）。 一位黑人律師（傅萊曼Mr. Freeman）問起為什麼有人說「台灣地位未定」，主角賴稻光律師解釋： 「因為當時的對日和約中，關於台灣的歸屬並未如開羅宣言一樣，規定歸屬中國，只是說日本放棄其主權而已。因為這樣……」 「因為這樣，所以說台灣地位未定？」那位黑人律師驚訝的問。 「是的。」 「這真是荒謬極了！那有這種理論！」黑人律師傅萊曼哼聲翻唇的說：「如果這話正確，那麼我傅萊曼這個人的法律地位也是未定了！」 「你在胡說什麼？」另一位白人律師克拉爾律師瞪著眼問。 「有什麼不對嗎？」傅萊曼律師笑著說，「我曾祖父一百年前得到白人主人解放時，他的釋放令（自由令狀）也只是說白人某某放棄對其黑奴某某的主權。他沒有說我曾祖父以後應該歸屬何人所有！如果我曾祖父因此而身份未定，那麼我……」 「胡扯，開玩笑──賴律師，我對這問題有些感到興趣。你是講台灣的政府主張地位未定？」克拉爾律師問。 「不！不！」稻光猛搖頭說，「我們政府不那樣講。」 「如果主張台灣地位未定，那麼就無法主張她和北京明確的不屬於同一整體──猶如不同的公司一樣。在目前的這種國際情勢之下，主張分別不同的公司體，才能同時在聯合國做會員。『地位未定』？當然不！中華民國政府當然不可主張地位未定，我相信中華民國政府絕對有權利可以出現在聯合國，做一個完全的會員。像你我一樣，是個完全的人格！你們的地位完全確定！」 美國黑人因為主人的「自由令狀」而釋放，台灣也因日本的簽寫和約而得到釋放，舊金山和約可謂是台灣的「自由令狀」。 因為中國的各種宣傳，以及台灣舊政府的態度，使台灣人民未必對此十分了解。民主進步黨成立後努力做釐清及教育工作。公元一九八八年四月十七日，民主進步黨全國代表大會通過，「台灣主權獨立決議案」（又稱「四一七決議案」），明白表明立場，決議主文說： 「為穩定台灣人民信心，澄清台灣國際地位，本黨重申：台灣國際主權獨立，不屬於以北京為首都之『中華人民共和國』。任何台灣國際之變更，必須台灣全體住民自決同意。」 如今世界各國，尤其是美日兩國，均主張台灣海峽應「維持現狀」，不得隨便變更。此本為「維持兩岸各不相屬」，並非「台灣屬於中國」之現狀。國內外有許多學者或政界人士，或因誤會，或別有用心，主張「台灣如未宣佈，從中國分離」仍屬於中國領土。此種主張實為錯誤。 如前所述，美國為改善與北京政府關係，於公元一九七一年（舊金山和約簽訂後二十年），提出對台灣地位的修正立場，即今稱「美國的一中政策」，指「美國雖不承認台灣如今已為中國的領土，但不阻止未來台灣與中國結合，亦不推動或支持台灣獨立運動」，簡稱「一個中國，但不是現在（One China, but Not Now）」。換言之，美國政府所謂不支持台獨，僅指不反對台灣「未來」併入中國。美國政府再三表示，如有合併，必須是和平方式，且合併方式與條件，必須是台灣人所能接受的。 美國一直不承認台灣今日已屬於中國。 這就是「舊金山和約」的立場。 我們應熟讀「舊金山和約」，我們不要忘記「舊金山」。