公民投票的意義及入憲立法問題

作者：黃爾璇

一、公投制度之必要性

公民投票是彌補議會代議政治缺陷的一種較直接而民主的制度，有的國家將公民投票入憲，有的則不入憲而由國會制定法律實施，有的國家，甚至無憲法規定，國會也無制定公投的專用法律，而只於必要時，決定就需要舉行公投的議題，通過法案，舉行公投。公民投票已相當流行於現代國家，成為「參與民主主義」時代的新趨勢。

現代國家為什麼需要公民投票制度，不外下列幾個理由：

１.在議會政治，民意代表不但常充當利益集團之代言人，而且在政黨黨團運作下，也常會為黨利黨略著想，不見得能夠真正反映一般的民意。公民投票制度提供人民主動連署提出法律案或政策案交付公決等之機會。

２.議會政治通過的法律，如有公投複決制度，將實施前的法案交由公民表決，則可防止議會濫權、制定惡法。

３.現代國家的制憲和修憲，經公民投票批准，以提高其正當性。

４.對重大之爭議，連議會也無法解決之事項，交由公民投票決定，可免社會長期陷入紛爭僵局。

５.公民投票不失為現代政府化解國民鬱積不滿的最和平理性的途徑。

６.就功能言，公投具有增加正當性、法律考核性(廢除法律)、人民諮詢性、補充立法性(補救立法懈怠)、仲裁性、宣示性、批准性、抗議性等功能。

反對公投者，常認為公投制度否定議會政治，公投會付出太多社會成本，這都不是正確的說法。因為公民投票只是彌補代議制度之缺陷，而不是取代它。公投且可避免一個政治共同體長期陷入紛爭僵局，大家以平常心依循公投的結果相處，反而有助於促進社會和諧。外國實施公投多年，已建立很好的法制模式可供參考，如善加制定，必將成為輔助議會制度，促成真正民主的有利機制。

二、立法院立法攻防戰

公民投票法制化工作，自第二屆立法院以來，即由民進黨團積極進行。另有公民投票進入聯合國運動，同時由蔡同榮立委主導，也成為在野政治運動的重要項目。一九九三年，民進黨已在立法院分別由蔡同榮、林濁水、黃爾璇提出公民投票法案；翌年，與新黨郁慕明、國民黨高育仁協商形成朝野整合版，並經內政、邊政及法制委員會一讀審查會通過後，屢次排入二讀會議程，惟都被國民黨封殺。立法院也曾組成朝野協商公投之小組，因國民黨要求必須明白規定不得就國家認同及主權等問題行使公投，民進黨立委因顧及公民投票法不宜有這樣的規定，乃未予接受。

國民黨為抵制公民投票法案，屢以各種藉口阻撓，更於九三年年底由行政院向立法院提出縣市以下層次的「創制複決法草案」；其黨籍立委趙永清則配合提出範圍較高包括省級層次的同名稱法案，企圖重新從一讀會審議，亦造成干擾；惟執政黨立場的版本，都未完成一讀會審議。

經過一段時間擱置之後，迨至1997年11月底，縣市長選舉國民黨挫敗，民進黨立院黨團即藉修改省縣自治法之機會，想增加縣市地方自治權限，以便擺脫中央官治宰制，發揮服務縣市民之功能。其中有關公民投票的是，於一讀會修改省縣自治法第十條第三款為「對於地方自治事項有依地方自治法規行使創制複決之權」，使地方議會得通過該地方公投法規行使公民投票。國民黨本來宣稱同意地方舉行公投而堅持不贊成全國公投；此時，卻一反過去主張，也開始反對地方公民投票，可見執政集團心態之一斑。

三、國發會與九七修憲有關公投入憲問題

1996年12月國發會結論，包括有與公民投票同質異稱的「創制、複決」的共識，即「凍結國民大會之創制、複決權，人民得就全國性事務行使創制、複決權。」這段話，只有凍結中華民國憲法第二十七條第二項國民大會的創制、複決二權，以免國大如脫韁野馬，有其意義(直接民主的創制複決，法理上本不應由間接民主的國民大會行使) 。其他文字，則由於憲法第二章人民之權利義務第十七條已規定人民有選舉、罷免、創制、複決之權；第十二章選舉、罷免、創制、複決第一百三十六條亦規定創制、複決兩權之行使，以法律定之；故只要由立法機關制定有關創制、複決兩權行使的法律，則無論是地方性或全國性的公投，都可付諸實施；用不著再在增修條文增列「人民得就全國性事務行使創制、複決權。」

國發會之後，國民黨據以研擬黨版修憲條文。民進黨修憲版本則仍以更周延廣泛的公民投票含義列入。國民黨的修憲版本第十條，除了照上述意旨擬出條文外，又增添了「不得與憲法牴觸」的但書，顯露對公投的畏懼而欲預留隨時可不認帳的退路。相對的，民進黨原來的版本第十一條第一項，則列為「總統得就重大政策，或將立法院通過之法案於憲法第七十二條公佈期限前公告交付公民投票，其辦法以法律定之。」第二項為「國民得依法將全國性事務行使公民投票。憲法第二十七條第二項停止適用。」(此稱甲案，較周延)。民進黨版本的特色是，採用「公民投票」一詞而不用「創制、複決」，但其中增列總統得就重大政策有交付公民投票之權則可，對立法院通過之法案，總統也有交付公民投票之權，則過份擴大了總統權限，抑制國會立法權，相對於修憲已削減了立法院的權限，再增強行政部門權限，並不適當。但無論如何，應再增列國大通過的憲法修正案必須經公民投票複決的程序。

1997年六、七月國大修憲，在國、民兩黨進行協商過程中，僅於第三次協商紀錄要點，將公民投票列為「由雙方共同研究修正案」；除此之外，兩黨似皆未予以特別重視。俟至第四次協商破裂，許信良主席秘密運作再度承諾十四項具體修憲條文，因讓步太大，引起民進黨其他派系領導者強烈關切，乃導致另組成九人小組參與，公民投票始於七月初成為國、民兩黨的爭論焦點，並且被當作決定未來總統選舉方式的修憲籌碼。公投是否能順利於下階段修憲時入憲，雖然國民黨在李總統首肯下已與民進黨簽下黨對黨的承諾，但一切尚待觀察；似乎須俟國民黨失去執政權後，始有可能建立公投法制。

四、國民黨政府模仿法國第五共和憲法卻棄絕其公投制度

國民黨對修憲的態度總是挑肥撿瘦，堅持有利其政權的條項，從對這次公投入憲的排斥也可以看出來。他們為了要採用雙首長制，聲稱如何用心研究法國第五共和憲法的制度，卻避談該憲法規定公投的情形。須知，法國第五共和憲法的制憲過程，其最後階段是透過公民投票成為正式憲法的。亦即法國第四共和的國民議會，為了儘速修訂憲法以應付阿爾及利亞危機，乃先通過「排除1946年憲法修改程序的法律」，賦與政府草擬新憲法草案的權限，並承諾交付公民投票 ( 並且明示政府草擬新憲法應遵守的原則) 。其政府修憲原案於1958年7月29日至8月12日交付專設之憲法諮詢委員會，在未作重大修正下接受，政府乃於9月4日公布新憲法內容於官報，9月28日交付公民投票，結果獲壓倒性多數(79.3%)通過。

第五共和憲法第三條規定國家之主權屬於人民，經由其代表和人民(即公民) 投票的方法行使之。不僅制憲，凡修憲案經國會兩院以相同文字通過後，尚須經由公民投票複決，始告確定(第八十九條第二項) 。領土的得喪或變更須經當地人民以公投方式作最後的決定 (第五十二條第三項)。總統得依政府(指內閣)在國會會期中之提議或國會兩院所提而刊載於政府公報之共同提案，將任何有關公權力組織、共同體協定之承認、或未牴觸憲法但會影響現行制度運作之國際條約批准法案，提交公民複決(第十一條)。這些內容，民進黨事後補充的公投入憲條款雖稍嫌低調，但大致能顧及，惟國民黨則看不出誠意所在。

五、國民黨反對公民投票之理由

國民黨排斥公民投票法制化的理由太牽強，起初他們堅稱，憲法只規定「創制、複決」一詞，並無「公民投票」的規定，所以制定公民投票法於憲法無據；現在要行使創制、複決權，先須經立法院制定創制複決法，而且只能行使縣(市)級以下的層次，不能實施全國性的創制、複決，只有國民大會才擁有全國性公民投票之權。有時國民黨政府又特別強調，反對公民投票是因為擔心民進黨擬以公民投票決定國號及主權等問題。國民黨政府一向慣於玩弄憲法和法律，後者似乎才是真正的動機。以上各點，都很容易批駁。

１.「公民投票」一詞可涵蓋「創制、複決」：

關於「創制、複決」與「公民投票」名詞之爭，其實政治學界及曾實施相關制度的國家，並無嚴格區分「公民投票」(Plebiscite)、「創制」(Initia tive)、「複決」(Referendum)等詞，諸如法國通稱為「人民投票」，日本則通稱為「國民投票」，而Referendum 則多用於實定法上的公民投票，其地方自治團體舉辦的則稱為「住民投票」。Plebiscite 似較偏向用於隨機應變應時而作的公民投票；殊不知許多國家都常用Referendum或Initiative為名稱的法案，尤其是用前者來決定國家重大方向之調整。例如瑞士1986年舉行公投決定是否家加入聯合國，1989年公投決定是否廢止軍備；瑞典國會1980年制定「核電廠公民投票法」；最近聯合國主導有關東帝汶獨立問題的解決方案，所用的擬由東帝汶人民行使自決權決定歸屬之公民投票，英文也是用Ref erendum。可見採用「創制複決法」或「公民投票法」，均無不可，但「公民投票法」可涵蓋「創制複決法」。

２.不是國民大會才擁有全國性公民投票之權：

國民黨堅稱，憲法第二十七條規定國民大會須俟全國有半數之縣市曾經行使創制、複決兩項政權時，由其制定辦法並行使之，所以只有國民大會才擁有全國性公民投票之權。其實此項規定，是指國民大會本身職權如何行使的問題，亦即如何行使其全國性之創制、複決兩權，而非指只有國民大會才擁有行使全國性創制、複決之權；而此可從其只能制定「辦法」而非「法律」看出來。正如憲法第一二三條規定，縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權，則係指縣(市)民有依立法院制定之法律及縣議會制定之相關法規行使公民投票或創制、複決之權。質言之，如前所述，依據憲法第二條、第十七條、第一百三十六條規定，則可實施全國性公民投票無疑。

３.大到國家認同小至地區住民生活都應納入：

公民投票是人民直接參與政治的權利，無論涉及國家定位的政策問題到地區住民的公共政策，人民都應擁有公投之權利。國民黨及其御用學者，強調一般國家常用「公民投票」於民族自決的投票，所以怕民進黨用它來作國家認同、國號和統獨的公民投票。

其實，民進黨黨綱雖然規定「基於國民主權原理，建立主權獨立自主的台灣共和國及制定新憲法的主張，應交由台灣全體住民以公民投票方式決定之。」但是，在全體台灣住民未達共識之前，民進黨當不至於輕率付諸公投。換句話說，如果全體住民已達如同民進黨期待的國家認同的共識，而其他政黨繼續反對以公投來決定它，豈不更加悖逆民意和危害社會、人民？

此外，地方自治的法律也是法律，任何自治法律體系，如規定地方自治團體得就地方自治事項舉行公投，則該地方民意代表機關也可通過公民投票規章或辦法，不待立院通過專門之公民投票法，也可舉行公投。這樣地方住民即可依據其感受，針對爭論難決的一般生活遭遇問題，實施公投。

六、制定公民投票法之原則

(一)法源依據：

公民投票權乃依據「國民主權」原理而來，該權利與「制憲權」(constit uent power)同樣具有自然法的特質，因此不一定要繁瑣規定該法究係根據哪一條憲法條文而來；實際上，即使是一般法律案之名稱或依據，也很少和憲法條文的文字完全契合，更何況是公民投票這種不一定須由憲法授權的權力。因此，如要列出法律依據，最多僅規定依據憲法第二條的「主權屬於國民全體」，或第十七條「人民有選舉、罷免、創制、複決之權」即可。

(二)公民投票之界定：

公民投票法應包括創制投票、複決投票及一般政策之公民投票。創制(ini tiative)在歐美各國，乃指公民主動以一定人數之連署，提出並投票決定制定新法律、增修法律案或憲法案，廣義之創制也涵蓋對既存法律之廢止案。而複決(referendum)乃指公民對經修憲、制憲或立法機關通過之憲法或法律案，或經立法機關否決之法律案，有依公民投票決定其應否成立之權。此外，對其他非關憲法、法律之事項，凡涉及國家主權、領土，或爭議難決之政策，公民皆得提案並以投票決定其成立與否之權利。

(三)範圍：

１.依區域劃分，可分全國性公民投票、地方自治團體或地區公民投票。原住民公民投票則為區域和人口學的交叉概念。

２.依項目分，包括國家重大政策及重大行政區劃變更案、重大政治議題、憲法之制定及修改、法律之制定及改廢、一般政策爭論等項。惟得規定必要之排除項目。

３.依效力分，可分為補充性、批准性、宣示性、諮詢性等公投 (參見一項之6)。

(四)排除項目：

綜觀各國憲法詳定公民投票事項者，每有公投排除項目之規定，例如丹麥憲法第四十二條即將財政案、追加撥款案、臨時撥款案、政府舉債案、薪俸及年金法案、徵收法案排除在外，或如義大利憲法第七十五條則禁止預算案、人事案及大赦案等事項成為公投對象。這些限制，本來旨在避免公民投票，破壞國家人事、財政之穩定性，或影響國家機關之特殊職權，其考量不無合理之處。但如租稅法案，嚴重影響人民權益，故某些國家也將之納入公投範圍。因此，未來我國在研議公投範圍時，實應謹慎斟酌，如果某些事項交付公投，不致造成負面影響者，則無須排除在公投範圍之外。

(五)與憲法衝突部份，是否修憲入憲？

公民投票如果與現行憲法發生衝突，則可在入憲過程中一併修正衝突的部份，例如中華民國憲法規定憲法修正案最終決定權在國民大會，如果要修正為須再經公民複決，則宜修正憲法有關修憲程序之規定，始稱允當。入憲內容，以能彰顯國民之公民投票權為宜，規定不宜太過瑣碎。至於公投實施範圍、排除事項及投票行使方式等諸多細節，不涉及憲法者，則以立法方式規範比較恰當。

(六)程序規定：

公民投票依其行使方式，與現行選舉制度有許多類似之處，例如投票人資格、投開票作業程序及計算方式等，可依照現行選舉法規辦理，以減少條文繁瑣；至於投票時間，則可合併近期舉行之公職人員選舉，以節省行政資源。除此之外，某些性質不同於選舉的公投特殊事項，例如連署、宣導活動等，則需列入條文加以規範。

(七)效力規定：

公民投票之法效，直接關係是否拘束國家機關的問題，亦即強制性或任意性問題。例如日本針對法官適任問題行使國民審查之國民投票，即具有憲法上的直接效力，但地方住民投票之結果，有的地方則僅供施政參考，雖然其政府不致敢於作出違反公投結果之決定，但基於明確性原則，故未來我國若欲避免造成爭議，自應以法律明定法效為宜。

七、結語

中華民國憲法明定人民有行使創制複決之權利，其行使，以法律定之。然自憲法施行迄今已屆半世紀，主導制憲之國民黨長期執政不變，卻一直以各種藉口延宕立法，其褻玩憲法，實難辭違憲之咎。

現在國民黨畏懼公民投票，恐非只為統獨問題。因為在國民黨不正常體制和政策下，問題一大堆，他們擔心人民對政策爭論較知自主性選擇，不可能像對人的選舉可用人際利害關係和買票擺平，也不能端靠議會當作保護傘。不過台灣在日趨民主化過程中，直接參與的民主政治必將成為主流，公民投票已是不可缺少的一環，遲早總須納入憲政制度之中。

　　國民黨修憲版本有關創制、複決條文，顯然仍舊抱殘守闕，毫無新意，甚至其所堅持的「創制複決」一詞，仍然是引用孫中山先生遺教錯誤的概念。整部法律，可以說是全為了抵制民進黨的公投立法攻勢而擬出的草案，缺乏誠意。該黨如有意建立新的憲政制度以開拓新局面，就應體悟舊體制之不可恃，將來隨時都有面臨重大爭議問題的可能；而將來解脫政策爭論困境之道，公民投票實不失為一種民主而正當的方法。若現在刻意阻絕公民投票完整的法制，將來則有可能束手無策、坐以待斃。

本文之作，主要是讓全體台灣人民了解公投立法和入憲遭遇的難題，希望大家凝聚力量，形成運動，迫使國民黨對建立公投法制早日讓步。有關公投入憲事項，諸如修憲後如何交付公投複決最後認可、有無需要賦與總統將國政重大問題交付公投之權、一般法律經議會通過後之公民複決權如何行使、公民對一般法律和政策之創制公投，以及有關涉及國號、國家主權、領土、國際社會參與等重大爭端問題之公投等項，這些都是台澎金馬全體住民會遭遇到的問題，也是全體住民的權利。其中只有國大修憲決議須經公民複決認可、國民大會行使創制複決二權之刪除，以及是否賦與總統將國政重大問題交付公投之權三項，較須以修憲明確規定外，餘均可由人民依中央或地方法規行使公投。希望國、新二黨不要以一黨之私去看行使公投權利之得失，儘早制定公民投票法並將必要部份入憲，以充實憲法的憲政主義內涵。