政治中立法草案經第三屆第二會期法制委員會審查通過，已將考試院原所提 「公務人員行政中立法」草案修正，不但法律名稱改變為「政治中立法草案」， 適用對象加以擴大，內容亦更為週延合理，相信如能完成立法，早日實施，對於 建立公平的政黨競爭，提升民主政治的素質，必然會有很大助益，而且對於服務 公共事務之人員亦較有所適從，增進其保障。可惜因執政黨，尤其考試院、行政 院百般阻撓，致未能排進院會二讀。最近，社會對政治中立規範之要求日漸殷切， 現在立法院同仁，應該摒棄黨利黨略的考慮，共同推動這個法案，讓它於近期中 通過，一讀會通過之內容，可以說已採納不同黨籍委員之見解，均經協商折衷和 逐條審議的過程，當然，大家仍可籍二讀機會，提出補充意見，俾使其益臻完善。 茲為使大家能更明瞭一讀會通過之政治中立法草案之內容，並駁斥考試院所提不 當說詞，特以問題及回答方式加以說明。

一、【問】為什麼須制訂政治中立法？

【答】因為我國長期處於一黨支配狀態，導致一般執行公務之人員普遍缺乏 政治中立意識，不僅行政機關如此，即便是司法、監察、軍警、教師等人 員亦深受威權文化制約而不知政治中立之真諦，從而每有偏徇黨派私益， 或傾向於某種意識型態的情結，以致忽視民意，影響行政的公正性至大；

類此現象，實與要求公務運作必須維持中立的法治國原理背道而馳。對此， 考試院雖提出公務人員行政中立法草案，惟審度該草案內容，其規範範圍 卻侷限於純粹執行行政事務的常任文官，而未能符合社會各界強烈要求各 類執行公務之軍公教人員必須謹守政治中立的期待，因此務本之道，則須 制訂政治中立法，使各類軍公教人員之政治行為，均能依其性質，分別輕 重，納入法律規範。一個社會能否保持公平的政黨競爭，其軍公教人員能 否扮演人民公僕的角色，端賴這個社會的公務界有無尊重政治中立的規範 而定。

二、【問】何謂政治中立？何謂行政中立？

【答】政治中立旨在保持從事於公務之特定人員免受政黨因素之左右﹐獨立 公平執行職務﹐一般國家稱為political neutrality。行政中立 administrative neutrality，則指公務員執行政府政策、處理行政事務時， 在對應上應秉持之態度﹐偏重於面對行政顧客處理行政事務時不偏袒的中 立﹐不涉及政黨因素的考量，二者不同。

三、【問】為什麼法律名稱必須採用「政治中立法」而非「公務人員行政中立法」？ 【答】因為各國對規範文官中立相關法律名稱都採用「政治活動限制法」或 「政治中立法」；即使未以政治中立為名﹐亦絕不會採用「行政中立」﹐若 採用「行政中立法」，不但在學理上無法立足，也將成為世界立法例中的笑 話。而政治中立法內容本即規範政治活動﹐採用「政治中立法」可謂名實相 符﹐亦為跟隨世界潮流之立法精神而行。

堅持採用「政治中立法」完全是居於學術上的見解，絕對沒有政黨立場。 事實上，考試院提出的「公務人員行政中立法」之內容，都是在規範常任文 官的政治中立。「政治中立法」提案人黃爾璇立委，曾在一讀會時公開向列 席官員說，如果有人能舉出外國有將規範軍公教人員政治行為的法律稱為「行 政中立法」的，他將不再堅持「政治中立法」名稱。結果，沒有人能舉出來。 (見立法院公報85卷55期P.64)國民黨立委中對此有學術研究背景的委員， 也有人坦承「對於本法之名稱，我認為應定名為『政治中立法』，絕不能定 為『行政中立法』。」又說「『行政中立』係泛指文官精神，並不是說行政 中立法中有規範者才叫行政中立，是以考試院版本『行政中立法』之名稱之 概括性有問題。….本席須向在座各位澄清，不能在此打馬虎眼說稱為『行政 中立法』亦未嘗不可，因為這在學理上是站不住腳的，而且也是全世界相關 立法例中天大的笑話。」（見立法院公報第85卷，第50期，P.560）

四、【問】考試院為何那麼堅持應採用「公務人員行政中立法」名稱？

【答】考試院提出的法案，以「公務人員」為名，旨在限於常任文官為規制 對象，已不必贅述。惟為何堅持以「公務人員行政中立法」為名，不外下列 六種心態：

１.過去國民黨利用執政之便，一直在干預行政部門事務及教育、司法、軍隊， 自己不能保持政治中立，所以也怕人民主張政治中立。過去學者主張政治 中立的，會遭受情治單位恐嚇，甚至連社會科學界談「價值中立」都相當 忌諱。從過去的許多資料可以看出，國民黨政府最初連「行政中立」一詞 都避免使用，想要以「依法行政」的字眼代替，亦即依照他們的惡法行使 行政。可是「依法行政」難以當作法律名稱，只好退而求其次，採用「行 政中立」。

２.考試院、行政院邀請御用的學者研究本法案，他們為迴避政治敏感性，不 敢公然批判「行政中立」為法律名稱之不妥，致一錯再錯下去。

３.國民黨政府有很多官員認為行政與政治難以劃分，所以可以保持「行政中 立」，不能保持「政治中立」，正是前述心態的表露。殊不知在現今的時 代，政治和行政在政策內涵上雖然有時確實是不可分；但「政治中立」， 主要是要求在執行公務活動及辦公場所，必須維持不介入政黨的立場，以 免影響公平性與公正性。

４.據悉，考試院在審查本法案過程中，因為有位考試委員很天才的想出一個 全世界都沒有的名稱「行政中立法」，並據以推動。（國民黨籍委員意見， 同前引資料來源）

５.考試院和行政院為了面子，不願意改變原來提出的「行政中立」一詞。 ６.考試院以調查公務人員意見，認為贊成採「行政中立」一詞較多。其實， 這些調查結果，只不過是表現國民黨長期灌輸公務員錯誤觀念的結果，豈 可自己先行塑造一個不合理的名稱，然後再以調查結論為由，堅持法律名 稱的？

五、【問】政治中立法名稱未冠「公務人員」是否將欠缺公務人員適用之主體？ 【答】我國許多法律均未於法律名稱中載明適用之主體﹐而是於條文將適用 範圍予以列舉﹐而政治中立法之施行效率及立法意旨並不會因未冠「公務 人員」而有所損﹐主要須視其他條文能否配合而定。若法律名稱採「公務 人員行政中立法」反易使大眾誤解僅有常任文官才應政治中立﹐政務官、 教師及軍人等均不必保持政治中立。職是，政治中立法未冠「公務人員」， 反而可擴大適用對象，並不會因此而有欠缺適用主體之虞。

六、【問】政治中立應採分別立法或一次立法？

【答】國民黨政府為阻撓本案政治中立法包括較大範圍，乃以有些對象可以 其他法律規範為由，企圖困擾本案立法過程。其實政治中立法為基本法性 質﹐因此應採畢其功於一役之方式將所有須維持政治中立之人員納入﹐作 基本之規範﹐至於更嚴苛之限制則可尊重其他個別立法之規定。如此既符 合立法經濟﹐亦可防立法審議耗日費時﹐更可防執政黨刻意拖延。況現在 不列入，將來並不能保證在相關之「法官法」或「政務人員法」等之中一 定會加入政治中立之規定。

七、【問】政治中立法適用之對象應包含那些人？

【答】一、下列所定各機關之人員： (一)司法院、監察院、考試院、國家安全會議所屬國家安全局、法務 部、行政院人事行政局之政務官。(簡稱特殊政務官)
(二)省(市)政府之一級政風、警政、人事機關首長。
二、前款第一目所定以外之其他政務官。(簡稱一般政務官)
三、其他人員：
(一)法定機關依法任用、派用之有給專任公務人員及公立學校之職員。
(二)現役軍官及其他政戰人員。
(三)公立學校校長、國民教育學校之教師。
(四)公營事業機關相當經理或處長級以上職務，或對經營政策負有主 要決策責任之人員。
(五)各機關及公立學校依法聘用、僱用之人員。
前所稱政務官，係指政務官退職酬勞金給與條例第二條所定之人員。 其他法令對於司法、軍職、警察、情報、安全、政風、人事人員政治 中立規範，如有較嚴格之限制規定者，從其規定。
一讀會通過之「政治中立法草案」，較考試院原提之「公務人員行政 中立法草案」，規範對象較大，諸如增列軍官、國民教育教師及 對政務官若干限制，這些都是為因應我們社會的實情，而且其內 容也較周延；考試院版本，則專為對付常任文官而立法，而放過 其他更需規制之對象。

八、【問】 為什麼政務官須納入政治中立法規範範圍？

【答】行政院與考試院會銜研擬之「政務人員法草案」第十一條規定﹕政務 人員對於公職人員之選舉﹑罷免﹐不得動用行政資源從事助選 ﹑輔選或要 求他人不行使投票權﹐或為一定之行使﹔第十二條也規定憲法或法律規定 須超出黨派以外﹐依法獨立行使職權之政務人員﹐於任期期間不得參加政 黨活動﹐或為公職候選人助選或輔選。可見兩院本來就認為某些政務人員 就某種活動也有規制其政治行為之必要。而世界各國對特殊之政務官也設 有限制不得從事政黨活動之規定﹐如日本人事院人事官。因此本案納入政 務官並無不妥。

在此必須一提的是，我國所謂政務官或政務人員，英美國家列為「政治 性任用人員」，日本列為「特別職」之一類。我國的「政務人員」可概分 為民選政務人員，如正、副總統、縣(市)直轄市長；依內閣改組或總統任 聘之政務人員，如行政院正、副院長，各部會首長及政務官，總統府特任 官等；特殊角色之政務人員如考試、司法、監察、情治、警察、國家安全、 國防部門之政務人員。其中民選政務人員可予以較大活動空間，第二類政 務人員，在內閣制國家，其由國會議員兼任者，自由空間亦較大，否則即 須某種程度之限制；第三類特別角色政務人員，則非嚴加限制不可，一般 民主憲政國家亦皆遵奉此原則。

九、【問】為什麼現役軍官及政戰人員須納入政治中立法規範範圍？

【答】依憲法第一三八條規定﹐軍人須超出個人地域或黨派關係以外﹐效忠 國家﹐愛護人民。軍人依其職務具有較公務人員更強烈的服從義務﹐若軍 隊長官要求部屬為特定人或特定政黨為選舉活動﹐其影響力將較公務員更 大。而過去因黨國不分，軍隊為國民黨工具，軍方涉入政黨活動時有所聞﹐ 嚴重破壞軍人政治中立之要求﹐因此應列入政治中立法規範。政戰人員無 論現役或學校之教官，因職司思想生活改造﹐介入政治之影響非常大﹐因 此亦併同列入。

十、【問】 為什麼公立學校校長、國民教育學校之教師須納入政治中立法？。

【答】因為公立學校校長及國民教育學校之教師具有利用教育場所或教學機會 灌輸學生特定政治偏見之機會﹐尤其是國民教育階段最易為他人型塑政治觀 念及政治立場。例如日本戰後為因應國民民主思想之培養，實施「有關確保 義務教育各學校教育之政治中立臨時措置法」。對公立學校校長之限制，考 試院原案也有列入。但無論如何，以上之限制對象，並不妨礙講學自由﹐因 為本案排除對高中及大學教師等違反者之處罰，僅將公立學校校長及國民教 育學校教師納入政治中立法規範範圍。

十一、【問】為什麼公營事業人員須納入政治中立法規範範圍？ 【答】因公營事業人員亦屬廣義公務員﹐因此應限制其政治中立事項﹐但 因一般公營事業人員性質及影響仍非等同於一般公務人員﹐因此政治中立 法僅納入公營事業機構相當經理級或處長級以上職務﹐或對經營政策負有 主要決策責任之人員﹐以上對象，係參照考試院版本。

十二、【問】限制適用政治中立法人員兼任黨職是否恰當？

【答】為避免特殊政務官﹑教師﹑公營事業人員、軍官及常任文官等受政 黨勢力影響﹐因此限制其兼任黨職。對政務官則僅限制其中一小部份之特 殊性政務官不得兼任黨職。例如人事行政局政務官雖係政治性之任命﹐但 因對政治資源握有重大之影響力﹐其政治態度之正偏影響甚大﹐因此仍應 加以限制。其他如司法、考試、監察三院、安全局、法務部之政務官，則 因其職務之必須維護超然獨立性質，也應限制其擔任黨職，我國憲法也有 類似規定。若政治中立法通過後﹐現職兼任黨職之特殊政務官須辭職﹐乃 維持政治中立所必要之限制﹐天經地義﹐並不會因而影響一般人參與正常 政治活動之權利，亦不會影響政治之正常運作。考試院之所以反對政治中 立法草案，是因為考試院內部有人兼中常委及中央委員黨職之故。這樣的 規定，並無不合理之處，例如，日本國家(中央)公務員法第五條第四項規 定，人事院(相當我國考試院)人事官任命之前五年內不得有擔任政黨職位 之經歷。

十三、【問】政治中立法草案中以本身職務迫使他人加入政黨及宣傳之限制為何？

【答】政治中立法適用人員不得利用職稱、職權，使他人加入或不加入政 黨或其他政治團體；亦不得在職務上掌管或在執行職務之場所，為任何政 黨作與本身職務無關之宣傳、指示及其他相關行為。

十四、【問】政治中立法草案中上班及勤務時間政治活動之限制為何？

【答】政治中立法適用人員﹐除部分一般政務官(尤其是民選人員)外，不 得從事政黨或其他政治團體之活動。不受限制之政務官於規定之上班或勤 務時間從事活動者，亦應在政黨提名後依規定請假。

十五、【問】政治中立法草案中為政黨﹑政治團體謀取或妨礙其利益行為之限制 為何？

【答】政治中立法適用人員不得為政黨、其他政治團體或公職候選人要求、 期約或收受金錢、物品或其他利益之捐助；亦不得阻止或妨礙他人為特定 政黨或其他政治團體依法募款之活動。

十六、【問】本法適用人員不得為特定政黨、政治團體或候選人表現支持或反對 的政治活動，包含那些具體事項？

【答】一、在辦公場所印製、散發、張貼文書、圖書或其他宣傳品。 二、在辦公場所穿戴或標示特定政黨、其他政治團體旗幟、徽章及 類似服飾。

除一般政務官(指第二條第二款政務官)外，政治中立法適用人員並 不得從事下列政治活動或行為：
一、主持集會、發起遊行及領導連署活動。
二、在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。
三、邀集職務相關人員或其職務對象表達指示。
四、其他經考試院會同行政院以命令禁止之行為。

十七、【問】政治中立法草案中以職務影響他人選舉行為之限制為何？

【答】政治中立法適用人員除一般政務官以外，對於公職人員之選舉、罷 免，不得行使輔選、助選及其他輔助之行為。本法全部適用人員，則不 得假借職務上之權力、機會或方法，從事下列行為：

一、為配合某特定公職人員之選舉、罷免，預作人事上之安排而調動人 員及動用行政資源。 二、干涉各級選舉委員會之人事或業務。

十八、【問】政治中立法草案規定適用人員參選請假時間以何時為宜？

【答】因候選人通常自政黨正式提名起即真正進入選舉活動﹐若自參選人 登記為候選人之日起至投票日止才須請假﹐則規範時間過短﹐此規定將形 同具文。因此政黨提名候選人應以自政黨公布提名之日起﹐非政黨提名之 候選人則自有事實足以認定其從事競選活動之日起﹐至投票日止﹐依規定 請事假或休假。

十九、【問】政治中立法草案規定非機密性公共機關如何公平開放？

【答】政府各級機關、公立學校適於集會、演講之場所，應公平開放於任 何政黨、政治團體及公職候選人申請利用。但軍事、法院、警察、安全機 關不得提供為政治性集會、演講之場所。政府各機關(構)、學校、軍事機 關營地，不得在辦公廳舍、場地，為表示支持或反對立場懸掛、揭示、張 貼特定政黨、其他政治團體及公職候選人旗幟、徽章、肖像及類似之標識。

二十、【問】為什麼限制學校教育人員不得利用教育場所或機會為政黨﹑候選人 或政治團體宣傳活動？

【答】學校是非常重要之資源﹐我國長期皆以政治控制教育系統﹐導致握 有政治權力者以政治干擾教育之事習以為常﹐因此除將校長及國民教育學 校教師列入政治中立法規範範圍外(見第十題)﹐更概括限制學校之教師及 教育人員利用教育場所或機會從事政黨及選舉活動。此只是宣示性規定， 係政治中立之基本要求﹐並不會因此妨害教師憲法保障言論及講學之自 由。

二十一、【問】政治中立法草案中禁止長官要求所屬人員從事違反本法行為及救 濟之規定為何？

【答】長官不得要求政治中立法適用人員從事該法所禁止之行為。長官不 得因部屬拒絕從事本法禁止之行為，對其依法享有之權益，給予不公平 對待或任何不利之處分。長官違反前述規定者，有關人員應向其上級長 官提出報告，並由其上級長官依法處理。未依法處理者，以失職論。若 其遭受不公平對待或不利處分時，得依公務人員保障法及其他有關法令 之規定，請求救濟。此項對「長官」之限制，係參照考試院版本。

二十二、【問】為什麼違反「政治中立法」規定者，除須施以行政罰，尚應施以 刑事罰？

【答】因為違反政治中立法規定者若僅依公務人員懲戒法或公務人員保 障法處理﹐將因規定過於模糊而無法產生法律規制力。我國公務員懲 戒制度，不是良制，每遇懲戒案件，不是延宕時日，便是不能作出令 人心服之裁定，且執政黨長期壟斷公懲會﹐對違反規定者常有因不同 政黨關係施以不同懲罰之不公平現象。再者，我國本即採刑懲並行制﹐ 二者可並行不悖。例如日本對違反政治中立規定者，除行政罰外尚採 刑事處罰﹐結果不到十年，即已建立政治中立之風氣﹐這對日本政治 民主化助益甚大。

(附記：於一讀會併案審查之法案有：考試院行政院聯銜提出之「公務 人員行政中立法草案」、黃昭輝委員等十六人提出之「公務人員行政 中立法草案」、林濁水委員等十六人提出之「公務人員行政中立法草 案」，黃爾璇委員等十七人提出之「政治中立法草案」)

附錄：立法院第三屆第二會期法制委員會於民國八十五年十月二十八日審議通過 之「政治中立法草案」條文