─以英美日三國為例」一文之評論

作者： 黃爾璇

　 「民主先進國家文官甄選制度之比較--以英美日三國為例」一文之評論

周繼祥教授從甄選原則、甄選機關、甄選程序和方法三個選項著手 ，比較分析英、美、日三國文官甄選制度的異同，每一選項分別就三國 情形說明後，分述比較後的發現，最後並殿以結論。全文架構清晰，且 能掌握國內外具代表性文獻資料，對論述主題作扼要的交代。

比較三個國家的文官甄選制度，即使只討論現行制度，已屬不容易 ，還要分別原則、主辦機關及甄選程序和方法，則難免只能蜻蜓點水， 點到為止。如果篇幅許可，似可加強下列各項的論述。

一、加重近年來最新發展情形。

文官甄選制度較重大的改變，在英國係始自八０年代柴栔爾夫人（ M. Thatcher）內閣標榜「小政府」政策之後， 梅傑(J. Major)首相繼 其餘緒，現在工黨布萊爾(T. Blair)首相也未加更張。英國政府八０年 代的人員大裁減，九０年代公布「公民憲章」(Citizen's Charter)(九 一年)， 回應消費者需求，要求必須具有與民間績優公司相同的績效和 追求服務傳遞品質的提昇等政策大改變，促使整個甄補制度，不再重視 往昔集中辦理文官考選和較封閉的制度，轉而開放高級職位供民間公開 競爭遴補，將待遇決定權下放，將甄選機關分權化，甚至民營化。這些 變化，必須以異於分析傳統文官制度的觀點和加重其份量來探討其內涵 。

對美國也是如此，一九七八年，聯邦文官委員會改組分割為總統府 人事管理局(Office of Personnel Management,OPM)及功績制保護委員 會(Merit Systems Protection Board,MSPB)。 這只是人事行政機關的 調整，真正促成甄補制度改變的，實始自一九九三年克林頓總統之下成 立國家績效評估報告(National Performance Review)， 該報告為了解 消聯邦政府財政赤字，實現「政府之再造」（Reinventing Government ），預定五年內削減聯邦公務員二十五萬二千人，節省經費一千零八億 美元，因而制定「一九九四年聯邦勞動力重建法」，實施退職獎勵措施 。 關於人事管理局職權方面，則包括：(1)人事政策分權化，對各機關 委讓任用權限，(2)簡化申請應考規定，(3)甄選活動電子化，建立聯邦 求人資訊網，(4)削減人事人員三分之一，(5)培訓單位民營化(九五年) 、 研究單位民營化(九六年)， (6)一九九０年起的全國行政終身職（ ACWA）考試，接受一九八七年聯邦法院判決的影響，取消採用的筆試之 後，全國統一考試的行政終身職白領階級之一百一十種職位筆試，於九 四年十一月廢止，其後想應徵聯邦政府此等職位者，從專設電話獲知缺 額後，直接寄履歷表給預定任用之部會應徵。雖然如此，美國仍維持競 爭職位之公平公開考試原則，應考資格由總統府人事管理局規定，採用 及升等考試則由各部會依該局所定規則實施。及格者候補名單的登載及 順位排列方式則仍不變。

日本方面，文官制度經戰後在美軍占領當局協助下進行重大改革後 ，已充分建立符合現代進步國家公開公平競爭的甄補制度，惟仍保持穩 定、團隊紀律、高效率及高度尊嚴的官僚制特色。一般認為一九九三年 長期執政的自民黨失去政權優勢之後，其政府開始實施政治、行政、財 政、教育等大改革，繼中央部會削減近半數的方案定案之後，即將配合 進行公務員制度大改革；或許自此之後，將出現較多結構性的變化，不 過一切發展尚待觀察。

二、應特別重視高級文官甄補制度

常任文官甄補制度開放、下放和簡化之後，往往會令人擔心文官素 質是否會降低。高級文官制度係各國官僚制之靈魂，進步國家之高等文 官常為培養政務官之搖籃，所以無論文官甄補制度如何更張，其維護高 級常任文官之甄選制度，則為共通之趨勢。

英國自一九六八年胡爾頓委員會（The Fulton Committee）即開始 檢討分級制度阻礙公務之運作（指行政級、執行級、書記級之區分，各 級之間異動少，一旦進入某級，則決定以後昇遷和職務範圍，對科學家 、技術人員等專門職員不能賦與充分的責任和權限），故建議重編整合 分級制度。一九七二年起，廢止若干職級，建立司長以上的「開放級」 (unified and open structure)，並創設一般、專門技術、科學類別。 過去司長至常務次長等八百多名公務上層參與高度管理及政策的人員， 殆為「行政級」所獨占，「開放級」則將其開放於一切職種，不管其學 問背景、是否專家或通才，只問甄補適當人才。柴契爾政權之下，一九 八三年擴大「開放級」的範圍至grade 4,grade 5（課長級）， 八四年 再擴大到grade 6.grade 7。 梅傑政權之下，於一九九六年設置「高級 公務員制度」，將grade 5以上視為高級公務員，以文書契約任用(期間 無期限)， 過去由給與協定訂定的grade4,grade 5的給與，基於給與審 議會的建議，由各部決定，必要時得採公開招募制。grade1~3構成高級 開放級，由內閣公職局運作管理。公職局且專設「高級公務員處」掌理 高級文官給與、人事交流、派遺指導及協助。此外，設有一種「速升制 」(fast stream)，一般行政官(行政官見習生)、高級事務執行官(擔任 能力發展)之外， 尚包括外交官、預定將在歐盟服務之行政官、統計職 、經濟職、科學技術職之專家制度。「速升制」旨在與民間企業競爭， 吸引優秀人才到公務界服務，它至第七級之前提供必要的進修，最終可 達第五級以上，是一種對具潛在能力的幹部之候補培養制度；一般而言 ，自採用到第七級，只需三至五年。以上高級公務員(第五級以上)之任 用須經文官委員之承認，「速升制」之採用基準及其他運作則由內閣公 職局主管，此等都仍維持公開競爭考試之任用方式。

美國高級文官方面， 卡特(J. Carter)政府於一九七八年通過公務 員制度改革法， 與總統府下成立人事管理局的同時， 創設高級管理職 (Senior Executive Service, SES)， 適用高級管理職俸給表，給與額 以一般俸表Gs-15級至ES俸給表第四級以下之額度。 高級管理職之考選 ，由人事管理局每兩星期編製缺額公告，分送給各部會、人事管理局地 方事務所及就職資訊中心。政府機關內外有意者向各部會應徵，由各部 會管理職人才委員會(Executive Resources Board)檢討其資格， 決定 初選名單。 初選者經人事管理局設置之資格審查委員會 (Qualifications Review Boards)審查，決定是否採用。 政府全體SES 的百分七十，任命前須有五年服務經驗之規定，各部會無分配名額。另 外於一九七七年創設的「總統管理見習員方案」，推動專攻擁有公共計 畫和公共政策等領域特別訓練的碩士以上學位人才，以及具潛在管理能 力之研究所碩士畢業生進入聯邦政府服務，考選仍須經過推薦→全國甄 選委員會準候補者之決定→口試委員團（集團訓練、筆記及個別發表能 力）→最終候選者之決定→採用者決定；其實習期兩年，第一年以GS-9 級任用，第二年昇任GS-11級，結束後升進GS-12，實習期間接受指導者 (MENTOR)的指導，並可轉移至其他部會培養不同職種之管理能力。

戰前日本高等文官係由高等文官考試制度培養，確立於明治中期。 較近歐陸型，戰後雖納入英美制精神，改稱「上級職考試」以至現行的 「一級職考試」，皆由中央部會採用培養，有較快而定型的晉昇期間及 程序，被稱為「有資格者」。據久保田氏研究一九四九、五四、五九年 日本高等文官的結果，其高級官僚之中約有百分之七十九係由東京大學 (帝國大學)(A. Kubota,Higher Civil Servants in Postwar Japan ) 出身，近年來，「學閥」狀態已減弱，但學歷同質性，以東大而論，常 達百分之三十左右。日本的高等文官，在新公務員法影響下，其實行力 、效能、中立等特質，已從過去的官僚意識形態獨立出來，這可以說係 得自其議會內閣制下有獨立的人事院制度，以及公務員受民主主義及日 本型管理哲學的薰陶。有以致之。

三、加強重視變動的分析

文官甄補制度隨著整個文官制度的改革，有其連續面也有變動面， 有時也有變則狀態，均須加以分析。因為這些變動的觀察視角，可以讓 我們更能掌握其制度改變的本質，對於我國未來從事文官改革，具有較 大的參考價值。以美國而論，克林頓政權下何以積極推動大量削減人員 、人事政策分權化、部份人事行政單位民營化？八○年代何以發生對筆 試的質疑？其對考選制度有何影響？而英國於八○年代起何以發生中央 人事行政機關頻頻改變？九○年代執行機構(Executive Agency)的大量 採行，對公務人員甄補制度有何衝擊？資訊化社會的來臨和高科技的導 入對考選制度的影響如何？凡此種種均須掌握一個制度作結構性變化的 動因。

四、加強綜合討論

周文可能已於甄選原則、甄選機關、甄選程序和方法三個選項比較 之後提出比較後的發現，所以最後的綜合結論部份顯得稍為簡略。這一 部份，似可多提供有關我國可諸借鏡之處的意見。 作者對我國立法院擔當改革文官法制的能力似有意見。事實上，自 第二屆立法院以來，對於破壞我國正常文官甄補制度的兩種──特考和 軍官轉任文官甄試法制，立法院改革不遺餘力。相對的，考試院也提出 諸如公務員基準法和趨向較合理的考試分級制度之修正法案，有若干新 的建樹。但一般而言，只有枝節的補充和修正，而未曾對文官甄補制度 作過結構性的重大改變。與英、美、日三國比較，無論在甄選原則、甄 補機關、甄選程序和方法方面，我國都沒有隨著時代的進步作過相應的 重大改革。第二次世界大戰後，國民黨政府流亡來台，在文官甄補制度 上，即一直陷入安置退除役官兵問題和黨政不分的牢結，使本應公平公 開競爭的公務人員考選制度，尤其高等文官的甄補，無以名符其實。

然觀諸三國戰後重整文官甄補制度情形，日本在美軍佔領當局推動 下，整肅軍國主義份子，導入民主主義原則的公務員法制及獨立的人事 行政機關，並厲行文官政治中立，迅速使「天皇之臣僕」轉為「國民之 公僕」觀念。英國在第一次世界大戰中，正常甄選制度中斷，戰後臨時 人員大增，為了安置退伍軍人而造成無計劃而混亂的任用制度；二次大 戰後，在重建時期，因前車之鑑，乃立即舉行特種考試及重建考試，迅 速建立完整的公平公開考選制度。因為日、英都是正常的主權獨立的民 主國家，不必為鞏固政權而以犧牲健全的文官制度為護符。台灣則不然 ，一黨專政的僭佔者政權，要建立正常的甄補法制，誠屬不易；這種困 境，即使近年來政治已相當開放，但舊體制遺留下來的文官甄補制度之 缺陷，有待我們大刀闊斧加以改革。此外，奇異的五院制，有主管文官 制度之考試院，以及全國一條鞭的人事統制系統和從此系統衍生龐大無 當的人事行政單位及人員，都是亟待脫胎換骨的結構性問題。對英美日 三國文官制度之比較研究，尤其近二十年的發展，足供我國參考者頗多 ，希望大家不要輕易以「國情不同」為搪塞，拒絕改革。