《台灣在國際法上的地位》一

台灣領土問題的歷史與法律面

本文取自黃昭堂與彭明敏合著的

【台灣在國際法上的地位】的第一章

台北玉山出版事業股份有限公司出版

臺灣領有國的變遷

近來常可看到「固有的領土」這句話頻頻出現於領土紛爭當事者間的主張中。

根據現代國際法, 一個國家對於本國的領土,原則上擁有排他的最高支配權。「領土」一詞本身,由於已經含有如此強烈的權力關係, 所以縱使上面再冠上形容詞「固有的」,對於領有國的權利,還能加些什麼?從國際法的觀點來看,無法想像所謂「固有的領土」, 除了「領土」以外,究竟還含有什麼特別的意義或權利關係。 儘管如此,所謂「固有的領土」所以常被使用,乃是為了強調有史以來,該地便一直屬於某國所有,即使現在被他國所占有,但其仍然保有取回該地的權利的意思!然而,就國家與領土之間的關係來看,這樣想法很有問題。 因為如果自建國以來,就一直擁有該地,而且現在也仍舊保有,則這個所謂「固有的領土」概念還可以成立; 但是一旦合法的割讓給他國,就已經不再是原來領有國的領土,而且對於該地,就不能有所謂舊領有國的權利主張。 爾後,如果舊領有國又將該地再置於本國管轄之下,那麼,從那時起又開始在該地重新擁有主權。 若在國家成立以後,才用先占以外的手段,譬如依征服、割讓等而新獲得的土地──如果其後再轉讓給他國, 則更不必說──根本就不能以「固有的領土」來主張其領有權。再者,國領土無論它是有史以夾,主權末曾變動,或者是新取得的,領有國的權利並沒有任何差異。因此,「固有」一詞,用於「領土」並沒有特別的法律意義。

現在, 中華民國和中華人民共和國都對臺灣主張「固有領土權」。在討論該主張的妥當性之前,需要先了解一些有關事實。

今天, 提到「臺灣」時,雖然指的是臺灣本島和澎湖島,以及其周邊諸島嶼,合計共有八十七個。 然而在古代,這些島嶼都自成一個小世界。 此外,今日的臺灣本島,幾乎每一個角落都已經開發,但是往昔臺灣受航經附近的歐洲人所嘆賞的,卻只有其青翠欲滴的所謂「美麗之島」的景觀而已。臺灣因其地理完全隔絕在世界主要文明國之外, 雖然傳說此地從紀元前二、三千年起,即有南方蒙古系的「先住民」居住其間, 但是實際狀況如何,則並未有定論。比這些先住民稍晚抵達臺灣而在此地營生的, 則是被稱為「原住民 」的「高砂族」(高山族)。 高砂族雖亦屬於南方蒙古系,卻是馬來族另一支系的「舊馬來人」,與華南一帶的住民是不同種族。

高砂族又再分為不同部族, 分別居住於臺灣本島、澎湖島,以及其附屬島嶼,並沒有形成一個擁戴共同統治者的統一組織。 他們分成幾個村落聯合體, 各自遵守自己的律規而形成個別的自治體。十七世紀初, 在臺灣定居而傳教數年的蘇格蘭人傳教士曾有報告指出,臺灣本島共有十一個獨立的政治單位存在。本來人類要生存,「國家」這種人為機構,並不是不可或缺的。 但是,產生於西歐的近代國際法,卻逕自把還未成為國家的部落集團所居住的區域視為「無主地」(terra nullius),而現有的國家可以基於「先占」(occupation)的理論,將其據為己有。 拋開這個理論不談,對於一個在客觀上有國家存在的區域,使用武力加以征服,做為領土擴張的一個手段, 這不僅在西歐,遠從古代起也已被世界所廣泛承認,甚至也可以說,它一向推動著人類的歷史。 因此,討論從古代起就存在於臺灣的許多政治單位是否為「國家」,是毫無意義的。但是, 如果要主張每一土地,都應有「固有」權利,那麼,臺灣的「固有領土權」,並非屬於與此地無關而成長於外地的國家集團,而應該屬於在此地出生、成長的人們。

然而, 臺灣鄰近於數千年前即已有強大帝國的中國,為何還能夠免於被中國大陸上的帝國所征服呢?其原因不外是: 屬於大陸國家的這些帝國, 沒有培育海軍力量,其占有海島的意願薄弱,加上臺灣原住民極其剽悍; 同時島上疫病又多,而且不適於外來者的居住等。 因此,僅擁有少數人口,又分成許多政治單位的原住民,便能夠在外來政治勢力的侵犯中獲得自保。

再看臺灣本身, 臺灣島濱臨太平洋,而且在臺灣本島與中國大陸之間三分之一處,有靠近臺灣島的澎湖島。 澎湖島雖然面積小,也幾乎沒有什麼物產可言, 但是由於有天然的良港,又位於東亞航路的臺灣海峽上, 並且比臺灣島更接近大陸,所以較臺灣島更早受到稱霸中國大陸諸帝國的注目。

蒙古帝國的元朝, 在至元年間(西曆一二六四~九四年的初期,在澎湖設置巡檢司,隸屬福建省泉州同安縣。 然而,元帝國卻於一三六七年敗亡。 雖然滅元的是漢人的明朝,但是明朝並沒有立即支配澎湖的紀錄。 若從明朝建國第五年的一三七二年(洪武五年), 派遣部將湯信國進行海島攻略的紀錄加以推測,或許明朝就是在這一年占領了澎湖島。 當時,湯某以澎湖島民叛服無常,建議將他們遷往鄰近地區,於是,明朝便把澎湖的所有住民,強制移居中國大陸,並且廢止巡檢司,使澎湖成為廢墟。總之,明朝將澎湖棄置長達二個世紀之久, 在那個期間,澎湖成為日本和明朝海盜的巢窟。由此可知,明朝對澎湖的統治並不很積極。

在這樣的狀態下,注意到澎湖島的是荷蘭。 荷蘭於一六二二年占領澎湖島成功,並且在此構築要塞。 明朝對澎湖的經營雖是消極的,卻不容許其他國家占有。 於是,兩國之間發生戰端,荷蘭因軍事上不利而接受明朝要求,同意從澎湖撤退到臺灣島。 對明朝貿易感興趣的荷蘭, 於一六二四年與明朝協定,從澎湖撤退,但是明朝對荷蘭占領臺灣島的行為則沒有異議。 如此,近代國家主權便首次波及了臺灣本島。

荷蘭在安平築熱蘭遮城(Zeelandia),並且在此設置臺灣政廳,派臺灣太守(Governor and Director of the State of Formosa)駐守統治,而於赤嵌(Provintia)城落成後,將政廳遷移到該城所在地臺南。 但是即使在這個時期,荷蘭對臺灣的統治,也僅限於以臺南為中心的西南部平原一帶而已。

當時, 向東亞發展而與荷蘭呈對立關係的西班牙,也已領有呂宋, 當然不願任由荷蘭獨占位於日本與明朝貿易航路中途的臺灣島。 因此,在荷蘭經略臺灣兩年後的一六二六年,西班牙進兵於荷蘭臺灣政廳政令所不及的臺灣北部,而於基隆築聖沙瓦多(San Salvador )城,並在一六二九年,於淡水再築聖多明哥(San Domingo )城。接著,更在聖沙瓦多城設置臺灣長官官署,置於馬尼拉總督的管轄之下。就這樣,臺灣島的一部分便由西班牙統治,但其統治範圍也只僅限於東北部的極小區域而已。這雖是暫時的,在同一時代在臺灣島有了兩個國家主權並存, 如果再包含澎湖島屬於明朝領土的話,則在臺灣就同時有三個國家主權存在。

但是,荷蘭無法坐視西班牙入侵臺灣。 兩國艦隊一再展開海戰,其結果,一六四二年荷蘭終於成功地將西班牙從臺灣驅逐出。 於是,西班牙對臺灣北部的十六年統治就此終止。 荷蘭接收了臺灣北部支配權, 但除了原來的統治區域外,即使再加上新取得的西班牙統治區域, 荷蘭臺灣政廳的權力所不及的區域(就國家主權而言,尚屬處女地的區域)仍是很廣闊的。

然而,荷蘭統治臺灣也再度面臨新的挑戰。 因為滿州人的大清帝國稱霸中國大陸,而與其敵對的漢人部將鄭成功,正在尋求新的根據地。

鄭成功是活躍於東海一帶的海盜鄭芝龍之子(母親為日本人), 其父芝龍因響應明朝的招撫而投降,因而獲得在「南明」為官的機會。 所謂「南明」,就是與明崇禎帝之死同一年的一六四四年,明朝遺臣眼看清康熙帝在北京即位了, 便擁立有明室血統者為皇帝,以華南一帶做為根據地的國家。儘管其仍然以「明」為正式國名,但後世的史家則稱之為「南明」。 這個「南明」的第一個皇帝弘光帝,即位不久,就在一六四六年被清所捕獲而處死。 爾後,在「南明」頻見帝位的亂立, 其中之一的「隆武帝」頒賜明室的「朱」姓給鄭成功,因而鄭成功乃被稱為「國姓爺」(Koxinga)。另一方面, 在帝位亂立之中,被視為繼承弘光帝的第二代皇帝「永曆帝」,任命鄭成功為延平郡王。 這個時候,「永曆帝」已經逃亡到雲南,所以雖受封為「延平郡王」的官職,但並沒有被授與封地,這只不過是祈求敗戰之將的起死回生而作的無可奈何的任命罷了。 其後「永曆帝」於一六五九年逃亡到緬甸, 為緬甸所俘虜,並於一六六二年二月被引渡給清軍,死於六月。 一般認為,「南明」由於永曆帝之死而滅亡, 但是事實上,永曆帝已於一六五九年逃亡外國,因此,當時即應視「南明」已滅亡才對。

南明滅亡兩年後的一六六一年, 鄭成功所掌握的區域僅止於廈門和金門兩個窮鄉僻壤。為圖謀再起,乃開始進行遠征臺灣,通過荷蘭控制圈外的澎湖島,於同年占領赤嵌城。 翌年一六六二年,荷蘭軍終於降服。 當時,臺灣最高當政者的臺灣太守,一共更換了十二次,歷時三十八年,荷蘭的臺灣經營就此結束了。

鄭成功的勝利,在臺灣史上有其劃時代的意義。由於鄭成功對澎湖島和臺灣島的統治,使得兩地首次被置於同一支配者之下,第一次成為政治的統一體。 鄭成功將兩地合併,改稱「東都」,而於赤嵌城設置承天府作為最高統治機關, 並且將臺灣分為兩個縣,北部是天興縣,南部是萬年縣,而澎湖歸屬於後者。到了第二代統治者鄭經的時代的第三年, 「東都」改稱「東寧」,除了兩縣各改為州以外,還新設置了北路和南路,並在澎湖設置安撫司。 不過,鄭氏的統治也沒有遍及臺灣本島全部, 其所統治的區域,即使包括新開拓的地區,也只是局限於西部的一部分而已。

鄭氏的臺灣統治歷經三代,最初金門、廈門也在其統治之下,但兩地在鄭成功渡臺兩年後的一六六三年,又回歸到清朝的手中。 所以, 鄭氏歷經二十三年的臺灣統治,其所統治的區域,可以說僅限於臺灣。

然而,鄭氏並沒有自稱為「皇帝」,也沒有發表今日所謂的「獨立宣言」,僅揭示「復興明朝」的口號。 但是,身為業已滅亡之南明一名部將的鄭成功, 儘管宣誓對「明朝」效忠,高喊著「復興明朝」,但,畢竟也只是個口號而已,在客觀上,倒是可以說,鄭氏的獨立政權,在臺灣誕生了。而且,我們看鄭氏在臺灣所施行的各種政策,說它已儼然形成一個獨立國家,也不算過分。 他制訂法律,樹立了對臺灣的住民行使統治權的行政組織。 關於這一點,今日我們可以從英國東印度公司的紀錄中找到珍貴的史實。 該公司在給 鄭氏的書簡中,全部稱以臺灣國王(King of Tywan 或King of Formosa)或尊稱以「陛下」(Your Majesty)且在東印度公司與「臺灣國王」之間所締結的協約(Contract)中規定對英國商人所受的損害,由〔臺灣〕國王救濟(第四項); 債務不履行,須依照〔臺灣的〕國法論處(第十四項); 國王所購買的貨 物不課關稅(第十八項)等等條款來看, 可以推察出鄭氏王朝,亦即「東都=東寧」的國家法制以及該國與外國的關係。

可是,東寧到了第三代的鄭克塽時,就被清朝滅亡了。 清朝在一六八三年將臺灣收入版圖,並將臺灣編入福建省,設臺灣府,其下置臺南、諸羅、鳳山三縣。澎湖島歸屬鳳山縣治。之後,地力行政組織經過幾次的改變, 澎湖島雖然升格為縣,但始終是臺灣府的一部分, 而且自從鄭成功統治臺灣以來,幾乎便與臺灣島走著相同的命運。

到了一八八五年, 清朝將臺灣從福建分離出來,使其成為具有所謂「福建臺灣省」之名的行政區域, 但是在十年後的一八九五年,清朝就以日清和約(馬關條約),將臺灣割讓給日本。 到了這個時期, 臺灣本島的開拓區域,雖然與以前比較起來,更為寬廣遼闊,但還是有不少末開拓的地方。

馬關條約在一八九五年五月八日完成交換批准書後生效, 臺灣從是日起即歸屬於日本帝國。但是當時,日本僅占領澎湖島,還無法占領臺灣島。 條約生效後,日本帝國對臺灣的接收,也無法馬上進行,臺灣仍然繼續受原來的統冶者清朝的行政機關所統治。 到了六月二日, 日清兩國代表舉行臺灣交接手續的這一天,也被臺灣住民的抗日運動所阻撓,而不得不採取異常措施,改在海上舉行。

趁著這個空隙, 五月二十五日,臺灣島宣布獨立,成立臺灣民主國(Republic of Formosa;The Taiwan Republic)。因為臺灣島雖已是日本領土,但日本卻無法真正統治臺灣;另一方面,臺灣已經不屬於清朝領土, 卻又仍然接受清廷所任命的地方當局統治,而在這種狀態下宣布獨立,所以「臺灣民主國」的獨立,可以說在法律上,是從日本獨立,而在事實上,是從清朝獨立出來的。

然而, 以近代的「國家」定義來說,「臺灣民主國」究竟算不算是個國家呢?

如果將臺灣民主國視為「國家」, 則在該國內沒有外國主權共存的期間,只有六月二日日本的臺灣統冶機關──臺灣總督府在臺灣島登陸以前的一個星期而已。 其後,再在臺灣島內,便有在國際法上具有合法領有權的日本國家權力, 以及不被承認為國家的臺灣民主國政府兩個「國家權力」並存,這種狀態一直持續到臺灣民主國滅亡之日為止。 眾所周知,現代國際法乃誕生於歐洲,最初只適用於歐洲的基督教世界,但以鴉片戰爭為契機,清朝、日本都逐漸接受歐洲世界的國際法, 所以,在臺灣割讓給日本當時,這個近代國際法已經被認為適用於亞洲。 因此,暫且站在現代國際法的觀點,來分析臺灣民主國能不能視為國家。

事實上, 在臺灣民主國成立之前,臺灣島只有清朝的國家權力存在。象徵並行使這個權力的,就是巡撫。馬關條約締結當時的巡撫唐景崧, 被部分臺灣士紳推舉為臺灣民主國的總統,成為這個新國家的中樞。 由此時起,唐總統所行使的權力,雖然是借用以往的官僚組織,但卻是臺灣民主國政府的權力。因為在這一權力之下所統治的, 是臺灣島一定的區域和一定的人民,故無可置疑的,它應該被視為一個國家。 問題是,臺灣民主國政府統治的實效性也不無疑問, 而且其所統治的區域和人民,不但無法保持持續的安定,反而隨著日本的軍事行動和日本占領區域的擴大而漸減, 再加上唐總統以下的領導幹部,在新國家成立後不久,隨即陸續逃亡,這些事實都是上述疑問的理由。 但是,在臺灣民主國所見到的種種現象,在第二次大戰後新興國家獨立後,也普遍可以看到; 就國際法而言, 若以對一定的領土及住民,行使統治權力的主權組織之存在,做為國家成立要件的話, 那麼,臺灣民主國應該是符合了這些要件。例如,直至一九六二年九月二十七日為止,尚無一般政府存在的葉門(Yemen),且被承認可以國家身分加入聯合國;當以色列被承 認為國家時,尚無住民定居; 身為聯合國會員國的白俄羅斯和烏克蘭兩國,根本沒有外交權。

臺灣民主國持續的期間短暫, 而且除了最初的一個星期以外,在「國內」卻有「外國」行使其主權, 也就是說,有個對立的行政組織──日本帝國的臺灣總督府──之存在。 但是,這種情形是殖民地獨立之際, 經常可以看到的,並不能做為否定臺灣民主國為國家的理由。 因此,可以說,臺灣民主國做為一個國家,雖然只有短短的半年期間──五月二十五日至十月十九日──其存在事實卻是不能否認的。由於澎湖島在臺灣島獨立以前,已被日本軍所占領,所以在臺灣民主國統治下的領土, 只有臺灣本島及其附屬諸島而已。澎湖群島一直在日本的占領下,一八九五年五月八日,馬關條約生效後,在事實上及法律上,均應視為已經被編入日本領土了。

臺灣民主國於一八九五年十月十九日,被日本消滅。不過,樺山臺灣總督在鎮壓了殘存的游擊隊以後, 於十一月十八日才向大本營報告:「現已將全島完全平定」。 臺灣民主國滅亡時,臺灣全域無論法律上或事實上,都已經歸屬於日本帝國了。

日本開始統治臺灣時,將澎湖群島和臺灣島同樣置於臺灣總督府的管轄下。於是,東都=東寧時代以來,被置於同一統治組織之下的臺灣島和澎湖群島, 僅在臺灣民主國經過了大約半年的分離而已,其後,又再度保持其一體性。

臺灣被編入日本領土,開始接受長達半世紀的日本帝國殖民統治。 在這個時期,臺灣的開發有飛躍性的進展,日本在殖民地的勢力也遍及臺灣的各個角落。

一九四五年,日本在第二次世界大戰中戰敗。同年,中華民國占領臺灣,之後,中華民國便統治臺灣,一直到今日。 關於這點,留待別章另述。

由以上可以看出,自元朝開始,明朝、荷蘭、西班牙、東都=東寧、清朝、臺灣民主國、日本、中華民國等, 都曾一度統治臺灣的一部分或全境。 這其中有哪一國可以主張臺灣是其「固有的領土」呢?所謂「固有的領土」, 乃意味著在他國的統治權力觸及之前,已經「先占」了,也就是說,做為領土來統治。 回顧上述史實,不妨想一想到底哪一國先占臺灣!