《台灣在國際法上的地位》五 第二節 冷戰下的台灣歸屬問題

取自
【台灣在國際法上的地位】
第二章 關於台灣地位的爭論
黃昭堂著/台灣獨立建國聯盟主席

一九四五年,中華民國將臺灣編入其本國領土時,各國都保持沈默。其原因可能如下:

(1)在開羅聲明中,已預定將臺灣歸還中華民國為戰後處理的方式,因而沒有再提出異議的必 要。

(2)如果其他國家有領有臺灣的根據,或者有此意圖,則另當別論,否則反對也無意義。

(3)對臺灣的歸屬問題漠不關心。

然而,事實上,對中華民國統治臺灣,最先懷有危懼的,沒有別人,就是國民政府本身。因 為此事與今日一般人的「常識」,有相當的距離,所以有特別記錄的必要。

隨著日本戰敗而來接收臺灣的,雖是與大多數臺灣人民同種族的漢族人的中華民國,但是這 個種族上的「祖國」,對於臺灣人而言,與政治上的所謂「祖國」相距甚遠。到底中國人與臺灣 人是不是同一種族這個疑問,不經半年就再度被提出。對國府統治的不滿和厭惡一直在醞釀著。 一年後的一九四七年二月,終於爆發了「二.二八事件」的大規模暴亂。這個暴亂雖於三月被鎮 壓,但在其初期,臺灣人於一個星期內,幾乎掌握了整個臺灣。對於臺灣人的暴亂,國府施以嚴 厲的鎮壓,在其過程中,很多臺灣人被殘殺(1)。 這個事件動搖了國府對統治臺灣的信心。中華 民國國民政府主席蔣介石,於這年的十一月十五日,在與美國駐華大使J. Leiton Stuart會談時 ,坦承「在某一期間,將特別把重點放在經濟的復興上,並且衷心贊成以任何形式,由美華兩國 共同管理臺灣省」(2)。

國府主席蔣介石所說出美華兩國共同管理臺灣的具體內容,究竟是什麼,並不清楚。但是, 將臺灣編入本國領土的中華民國政府,雖然是一時的,卻很明顯地想放棄對臺灣排他性的統治。 國府雖然對統治臺灣深感吃力,但是使國府主席蔣介石淪落到那種心境的另一原因乃是因為當時 的臺灣對於中華民國所統治的廣大領域而言,是微不足道的。

然而,一九四九年十月一日,中華人民共和國成立,十二月七日,中華民國將「首都」遷移 到臺北,其所統治的區域,除去臺灣以外,只剩下大陸沿岸的幾個小島而已。在這種情況下,臺 灣的歸屬問題,對中華民國的存亡而言,就具有極為重大的意義了。

也就是說,只要臺灣屬於中華民國,則往臺北「遷都」,只是在本國領土內的移動而已。而 且,儘管中華民國所統治的區域,從整個中國大陸淪落到僅限於臺灣等島嶼,但尚仍能維持在本 國領土內設置首都的形式。同時,也可以維持著包括中國大陸在內的所謂「在中華民國國內,內 戰仍在繼續中」之藉口,並且又可主張國府才是「中國」的唯一正統政府,而獲得反共諸國的支 持。事實上,所謂「國府才是中國的唯一正統政府,而存在於臺灣」的主張,其後,與強欲排除 中華人民共和國進入聯合國的美國利益相吻合,而被美國所充分利用。因此,國府以正統政府自 居,而為了與中華人民共和國政府對抗所需要的龐大軍事、經濟援助,皆由美國提供。 那麼,將國府趕出中國大陸的中華人民共和國,其立場又是如何呢?

向來末考量到領有臺灣,反而會支持臺灣獨立的中國共產黨,以開羅聲明的發表做為轉機, 變成堅持臺灣為中國之領土,這已在前節述及。但是,對於從日本帝國手中「解放」出來的臺灣 ,究竟要如何處理?則無定論。從主張排除中央集權而建立諸民族平等之聯邦的中國共產黨理論 (3)來說,也許可以說有使臺灣成為聯邦的一員而給予高度自治的意向。這一點,也可由第二次 世界大戰後不久的《解放日報》一篇社論中窺見一二(4)了。

然而,隨著中華人民共和國的成立,它不再主張臺灣的高度自治,而追隨中國共產黨,將黨 綱從獨立變為高度自治的臺灣共產黨最高幹部謝雪紅,即以「地方民族主義者」的罪名被整肅(5) 。在中華人民共和國成立後,「臺灣為中國的領土」及「解放臺灣」,便成為中國共產黨一成不 變的口號(6)。

中國共產黨臺灣政策的這種變化,似有以下的原因:

(1)在抗日戰爭當中,根本沒有想到會從日本帝國手中取得臺灣。臺灣的獨立,雖然也不是切 合實際的,但是如果能夠實現的話,總比臺灣是日本的領土更為有利。

(2)由於第二次世界大戰的爆發,對日本的最後勝利成為一種可能,而臺灣成為中國領土的可 能性增強;臺灣的獨立,對中國而言,就成為領土的喪失。因此,也就不再主張臺灣獨立。在戰 後,因為要打倒國府政權,共產黨就積極贊成可削弱國府力量的「臺灣的高度自治」。這有助於 強化臺灣人對國府的鬥爭,也有利於促進臺灣人對共產黨的好感。

(3)到了國府的權力在大陸完全消滅以後,「臺灣的高度自治」對中華人民共和國有離心作 用。因此,不但不允許助長之,反而要加以阻止不可(7)。

再說,在東西兩陣營冷戰劇烈的時候,見到中華人民共和國成立的美國,雖已不再繼續給國 府以軍事援助,但仍無法果斷承認中共,乃採取所謂「等待塵埃落定」的政策。此時美國國內, 對中國政策的議論紛紜,尤其關於應否支持國府,輿論完全分裂,變成一種國內問題了。結果, 以朝鮮戰爭的爆發為契機,美國再度開始給國府以軍事援助,並且決定防衛臺灣。對於這種美國 內政外交上複雜糾纏所產生的各種問題,另再詳述(8)。總而言之,此時期的美國對國府政策似乎 未必就是它的臺灣政策。因為牡魯門民主黨政府雖已放棄支持國府,但對於是否要將臺灣交給中 華人民共和國統治這一點,仍遲疑不決。例如,從中華人民共和國政府成立前的四月左右,美國 就與英國商討,研究避免使臺灣落人中國共產黨統治的方策(9)。依蔣介石的說法,在這年中,美 英兩國唯恐臺灣陷落,企圖要求國府將臺灣委任給美國管理(10)。又根據中華民國駐日代表團的 報告,在東京的聯軍總司令部也有將臺灣置於聯軍或聯合國管理的計畫(11)。根據後來國務院的 發表,雖然有要經由駐日聯軍總司令部、聯合國,或是公民投票,在臺灣成立一個不屬於中國人 政權的提案,但這個提案最後被打消(12)。以國務院的立場,是反對經由臺灣人公民投票來決定 臺灣是否繼續成為中國一省,或交付託管,或成為獨立國家的。因為國務院擔心被中華人民共和 國誤會美國想使臺灣脫離中國(13)。

到了十二月下旬,美國政府放棄臺灣的方針確立了。這是先以內部文件的方式來表示。 十二 月二十三日,在送交駐外使館以及軍方關係者的「臺灣政策參考資料」(Policy lnformation Paper --Formosa)中,與臺灣的法律地位有關的,有以下諸項:

(1)臺灣在政治上、地理上、戰略上、歷史上為中國的一部分。在技術上,臺灣的地位雖然必 須依對日和平解決的決定,但是開羅宣言、波茲坦宣言與日本的投降文書,都主張將臺灣歸還中 國,而且戰後美國也幫助中國接收臺灣(IIC項)。

(2)應該避開所謂臺灣的最終地位必須等待對日和約之決定的聲明(14)。

此時,美國之臺灣政策似乎已到了最後的決定,於兩個星期後的一九五○年一月五日,杜魯 門總統發表所謂的「臺灣不干涉聲明」:

…在開羅宣言中,美國總統、英國首相及中國主席已表示,日本應將「台灣」這種盜自中 國的領域歸還中華民國。美國是聲明實行開羅宣言的一九四五年七月二十六日波茲坦宣言的 簽署國。此宣言的條款,在日本投降之際,已得到日本的承諾。 臺灣已依循這些宣言,向蔣介石大元帥投降,而且美國及其他同盟國,對於過去四年間,中 國在該島上的權力行使都已加以承認。

美國並無奪取臺灣或其他中國領域的意圖。目前,美國既不想在臺灣取得特權,而且也無設 置基地的意圖。此外,也不打算使用軍隊來干涉現狀(15)。

在此聲明之中,雖然使用了「中國」和「中華民國」兩個國名,但是從字面上來看,它是指 同一個國家。而且,此聲明雖沒有明示臺灣「歸屬中國」,但卻可以說,它間接地承認「臺灣為 中國的領土」,而美國是否會採取與國府政策不同的臺灣政策這種推測也因而立即煙消雲散。美 國決定將臺灣與國府置於同一線上,任由中華人民共和國進攻臺灣。

但是,由於朝鮮戰爭的爆發,這種政策立刻完全轉變。在戰爭爆發兩天後的六月二十七日, 杜魯門總統作了以下之聲明:

在朝鮮,政府軍受到北朝鮮之侵略性的武力攻擊。…在此狀況下,共產軍隊之占領台灣, 會對太平洋地區的安全,以及在該地區作合法且必要活動的美軍構成直接的威脅。因此,我 命令第七艦隊阻止對臺灣的任何攻擊。…臺灣將來地位,則等待太平洋恢復安全及與日本 之和平解決,或者是聯合國考慮後再作決定(16)。

此一聲明,很明顯地也阻止了國府的反攻大陸,因為它圖謀臺灣「中立化」,故也稱為「臺 灣中立化聲明」。

如此,美國在總統之名義下,聲明臺灣的歸屬未定,並且指示了其解決的方法。美國在爾後 二十餘年,一直堅持「臺灣的法律地位末定論」,並於一九七二年二月,尼克森(Richard M. Nixon)訪問中國發表「美中共同聲明」之後,也未見此見解的決定性變化(17)。

繼朝鮮戰爭的爆發,中華人民共和國於該年年底出兵朝鮮,而與作為聯合國軍隊在朝鮮作戰 的美軍直接交鋒,造成了中美間的敵對關係。由於美國的推動,聯合國大會給中華人民共和國蓋 上了「侵略者」的烙印(一九五一年二月一日),使中華人民共和國通往聯合國之路緊緊地封鎖 著。

在聯合國安全理事會中,「中華民國」(Republic of China)占有常任理事國的席位。這 個席位到底應由新生的中華人民共和國政府所占有,或者應出已從中國大陸被趕出來的國府繼續 占有在聯合國引起激烈的辯論。此際,如有自稱「中華民國的正統政府」之政權存在的話,對於 反對中華人民共和國的國家來說,是很方便的。於是,與中華人民共和國在軍事上對峙的國府, 對反共陣營來說,不只在軍事上,在聯合國這個國際政冶舞臺上,也變成有很大利用價值的存 在。

由於「臺灣的法律地位末定論」是冷戰的產物,所以也遭受到對方基於同樣冷戰理論的反 擊。與西方陣營相對的東方陣營,將此視為「美帝國主義侵略臺灣的具體表現」「露骨地表現出 對中國,也就是中華人民共和國神聖領土臺灣的野心」。

無論如何,美國以朝鮮戰爭為契機,確立了「臺灣的法律地位末定論」,但是將這一見解, 在國際上加以擴展,並使其取得法律根據的,就是舊金山和平條約。

在對日和平會議召開之前,美英兩國各自作成獨自的條約方案,一九五一年六月,則以此為 基準,協同起草條約本文,而於七月上半至八月中旬之間,讓同盟諸國傳閱。

此一美英條約案的第二條,雖是關於日本舊有領土之規定,但也僅止於日本放棄對舊有領土 的權利、權原,以及請求權而已,而有關這些領土的新領有國則並沒有加以規定。他們不得不這 樣做,美國和平會議代表杜勒斯(John Foster DUlles)雖然解釋說是因為關於領土處分,無法 獲得共識(18),其實主要是因為美國不願讓中蘇兩大共產國家,因此條約而獲取領土(19)。

南斯拉夫及不滿條約案內容的印度、緬甸等,拒絕出席和平會議,而且,誰應代表「中國」 仍有爭議,所以中華民國和中華人民共和國政府兩方,都沒有被邀請參加會議。結果,出席和平 會議的,只有聯合國方面約五十一個國家和戰敗國日本,合計共五十二個國家(20)。

聯合國之中,由於蘇聯、捷克、波蘭等三國,以中華人民共和國沒有被邀請,以及對條約內 容不滿等等為理由而不在該條約上簽署,所以署名的國家只有四十八個國家(21)。

關於臺灣,該條約只規定「日本國放棄對臺灣與澎湖諸島之一切權利、權原,以及請求權」 (第二條b項)而已,並沒有規定「臺灣的歸屬為未定」,或是將來要用何種方法來決定等等。 它沒有明確規定臺灣的主權移讓給何國也是事實,臺灣歸屬末定理論因而展開。

但是,蘇聯早在舊金山和平會議以前,就對美國的「對日和平七原則」中所提示的臺灣歸屬 未定的構想持反對態度。因為此構想是為了阻止中華人民共和國取得臺灣,就蘇聯而言,與其說 是不得不替中華人民共和國、也就是自己陣營的權益代辨,倒不如說是為了蘇聯本身的利益。因 為根據美國的「七原則」,日本承諾接受英國、蘇聯、中國,以及美國將來關於臺灣、南庫頁 島、千島列島的地位所做的決定,而若在條約生效一年以內沒有做成決定時則交由聯合國大會決 定(三c項)(22)。如此蘇聯對南庫頁島、千島列島的領土權,便與中國對臺灣的領土權,被放置 在一起了。

以蘇聯的立場來看,履行開羅、波茲坦兩「宣言」及雅爾達協定等在戰時所做承諾,會給本 國帶來領土上的利益,而既然屬於自己陣營的中華人民共和國之利益與本國的利益完全一致,則 蘇聯當然要堅持戰時中的承諾。在冷戰正熾的當時,也就是共產主義諸國,以團結一致為自豪的 時代,居於共產主義圈領導地位之蘇聯的立場,這些國家當然毫無例外的追隨了。

如此,臺灣的歸屬問題,與其說是根據處理的妥當性本身,不如說是隨著列國各自的利害關 係而變動。

再說,美國的「臺灣歸屬末定論」,目的在於阻止中華人民共和國取得臺灣,兩另一方面, 保存國府,則是為了阻止中華人民共和國成為聯合國安全理事會常任理事國。然而,如果臺灣的 歸屬未定的話,那麼,臺灣就無法說是中華民國的領土,美國對聯合國政策上所需要的中華民國 政府之存在,就會受到威脅。此即美國進退維谷之處。為了脫離這種困境,在一九五四年美華共 同防衛條約之字句上,下了一番非凡的功夫。該條約第六條規定:「就中華民國而言,『領土』 及『領域』,就是臺灣及澎湖諸島」。

如此,美國的態度是一方面給予中華民國所必要的領土基盤(23),另一方面,卻又繼續以 「臺灣之法律地位未定」,來對付中華人民共和國之領土要求。美國可說是以「語言魔術」研磨 成的「兩刃之劍」,來處理臺灣問題的。

從一九四九年以後,據有中國大陸的中華人民共和國與以臺灣為主要統治區域的中華民國一 直競存著,兩者都站在所謂「中國只有一個」之立場,相互聲稱自己為「中國的正統政府」而不 相讓。此一爭執在聯合國裏,直至一九七一年為止,共持續了二十二年,即眾所周知的「中國代 表權問題」。此問題本來與臺灣的歸屬問題,並無直接的關係。只是,部分支持中華人民共和國 政府代表權的國家否認所謂「中華民國」這個國家的存在,以為蔣政權所據有的臺灣,本來就是 中華人民共和國的領土,但被美國所占領,蔣政權不過是其傀儡而已。另一方面,部分支持中華 民國政府代表權的國家則堅持「中國政府」的合法性,並指出中華人民共和國無意遵守聯合國憲 章,以及被聯合國裁定為侵略者等等的事實。但他們眼看形勢漸趨不利,乃以臺灣未曾受過中華 人民共和國統治的事實來說明將臺灣一千數百萬的住民,從聯合國排除的不正當性(24)。

如此,不只是臺灣的歸屬問題,連「臺灣住民的意思及其將來」,都被利用來做為辯論中國 代表權問題的籌碼。

【註釋】

(1)「二.二八事件」是要理解臺灣現狀所必須知道的大事件。關於此事件的意義,雖有各種評 價,但做為了解事件經緯的資料,請參照以下文獻:
做為局外者之觀察,有George H. Kerr的 Formosa Betrayed,也有漢譯本出版(陳榮成主譯 《被出賣的臺灣》東京,玉山學舍,一九七二年)。除此之外,《中國白書》也很詳細。U.S. State Department,United State Relations with China, with Special Reference to the Period 1944-1949(Washington: Government Printing Office, 1949), pp.926~928。 做為中華民國政府的見解,有勁雨《臺灣事變的真相》,上海,建設書店,一九四七年。唯 所謂 「勁雨」者, 乃是虛構的人物,此書被認為是由臺灣警備總司令部調查室所編輯的。 從中國共產黨的立場所寫的,有莊嘉農《憤怒的臺灣》。
做為臺灣人的觀點,有東京.臺灣青年社《臺灣青年》第六號(一九六一年二月)、第十五號 (一九六二年二月,兩者皆為「二.二八」特集號。此外,還有楊逸舟《臺灣と蔣介石-- 二.二八民變を中心に》,三一書房,一九七○年。

(2)U.S. State Department, Foreign Relations of the United States 1947, Vol. VII, The Far East: China (Washington: Government Printing Office, 1972), p.470, The Ambassador in China(Stuart) to The Secretary of State。黃昭堂編譯《臺灣情勢報告書》,東京,臺灣 現代史研究會,一九七三年,頁五○。

(3) 毛澤東《論聯合政府》,毛澤東文獻資料研究會編《毛澤東集》第尢卷,頁二二○。

(4)《解放日報》一九四七年三月八日社論《臺灣自治運動》。

(5) 關於此問題,詹化民《謝雪紅的悲劇與臺灣人的教訓》,東京.臺灣學生聯誼會《臺生報》 一○○~一○三號連載,一九七四年四-七月。

(6)「說起話來,大言不慚,但一但權力在手,行動卻大反其道」。這是中國共產黨主席毛澤東, 指責權力在手 者之背信行為的話,然而,該黨之臺灣政策,也許才真正值得加以如此責難 (引用文乃引自衛藤瀋吉編《大國におもねらず小國も侮らず》自由社,一九三七年, 頁二五)。

(7) 中國共產黨之臺灣政策的變化,會被由各種觀點來解釋,雖然有待今後研究的地方很多,但 是森山昭郎氏之前揭論文(前節註(13))極富啟示性。

(8) 黃有仁(昭堂)アメリカの臺灣「中立化」政策決定過程),《臺灣青年》六二~六四號連載, 一九六六年一月~二月。

(9) 參照戴天昭《台灣國際政治史研究》,頁三五六~三五八。

(10) 蔣介石對蔣經國所說的話。蔣經國《負重致遠》臺北,幼獅出版社,一九六七年,頁一九七 。此處所引用的話,乃是收錄於該書中,經國之四九年六月十八日之日記部分。

(11) 同右,頁一九八,六月二十日之日記。

(12)(13)《中央日報》一九五○年二月十一日,第一版。USIS華盛頓九日電。這是對康乃狄克州 所選出的下院議員洛吉(John David Lodge)之質問所做的回答,由國務院所發表的。

(14)U.S.State Department, Public Affairs Area--Policy Advisory Staff, Policy Information paper--Formosa, in The China Lobby in American Politics, Ross Y. Koen (New York: The Macmillan Co., 1960), pp.253~256.

(15)"Text of Statement on Taiwan, "The New York Times, City Edition, Jan. 6, 1950, p.3.

(16)"Statement on Korea," Ibid., June 28, 1950, p.1.

(17) 關於此問題,參照本書頁二三一~二三二。

(18) 日本外務省《サン・フランシスコ會議議事錄》一九五一年,頁六四。

(19) 根據和平會議當時,擔任日本外務省條約局長西村民所言,在美英條約案之前,由英國所 獨自起草的條約案前文,曾將中國與聯合國國家並列,且在第二十三條中可清楚地看出, 有將中華人民共和國做為條約簽署國的想法,而第四條則規定臺灣歸屬中國。西村熊雄 《サンフランシスコ平和條約》,日本外交史27,鹿 島研究所出版會,一九七一年, 一二二頁。

(20) 關於這些被邀請國的問題,參照本書一五五頁以下。

(21) 參照本書一五七~一五八頁。

(22) 西村,前揭書,頁六七。

(23) 於批准美中共同防禦條約之際,上院外交委員會雖然表明了並不因該條約而給臺灣之法律 地位帶來變化,但中華民國方面則堅決主張,美國依據該條約承認了中華民國的領有權。 關於此問題,參照本書第二編第四章第一節。

(24) 參照木書頁二○八註(3)。