第四章 第二次世界大戰中的諸種決策
第一節開羅、波茲坦兩「宣言」的效力和問題

取自 【台灣在國際法上的地位】

第四章 第二次世界大戰中的諸種決策
黃昭堂著/台灣獨立建國聯盟主席

開羅、波茲坦兩「宣言」,尤其是前者由於言及「臺灣歸還中華民國」,故中華民國和中華人民共和國常拿來做為主張其領有臺灣的根據。言及臺灣的開羅「宣言」及強調履行開羅宣言的波茲坦「宣言」兩者在形式上都是以國家元首名義所做的「宣言」,故有人覺得兩者都已有條約或者是相當於條約的拘束力。

如果國家之間,在某一事務上獲得一致的見解時,常由元首或居於樞要地位的政治家、官僚共同向內外發表其見解。在發表之時,有不附標題者,也有以「聲明」(Statement)、「聯合公報」(Joint Communiqué)、「公告」(Proclamation)、「宣言」(Declaration)等為標題者。但因皆為政府意思的表明,故都在其一程度上約束著該國,不過,除了「宣言」之外,其拘束力的程度,很少被論及。然而,如果因此就將「聲明」、「聯合公報」、「公告」等,全以「宣言」來處理,並判斷是具有條約或相當於條約效力的國際協議,則不正確。在此,首先針對一向以「開羅宣言」、「波茲坦宣言」稱呼的這兩個「宣言」來檢討。

事實上,這些名稱只不過是方便上的稱呼而已。在「開羅宣言」中就明白地指出,所謂「開羅宣言」乃是當時的主要同盟國首腦各以其國的「軍事使節」(military mission)名義所做的一般「聲明」(Statement)。蓋該「宣言」並無標題,如果要勉強列出標題的話,就要稱之為「一九四三年十二月一日所發表的聲明」(Statement Released December 1,l943),故其簡稱與其說是「開羅宣言」,倒不如說「開羅聲明」(Cairo Statement)是更正確的。

所謂「波茲坦宣言」也是如此。雖說此一「宣言」與前者不同,附有明白的標題,但它並不是「宣言」(Declaration),而是「公告」(Proclamation),正確地說,應該是「美利堅合眾國、大英聯合王國以及中國政府首腦的公告」(Proclamation by Heads of Governments United States, United Kingdom and China)(1)。因此,以「波茲坦公告」(Potsdam Proclamation)做為其簡稱,比較妥當。

在被視為「條約」的國際協定之中,從「條約」(Treaty)到「備忘錄」(Memorandum),名稱雜多,無一定的名稱(2),但似乎並沒有任何一位國際法學者,將「聲明」和「公告」視為條約的。

那麼「宣言」的情形又如何呢?雖然在宣言之中,也有被視為條約的,但是並非全部都是如此。在H. Lauterpacht所編的《Oppenheim's International Law》中,將宣言分為以下三類:

1. 在做為條約名稱使用的場合,與條約相同,簽署國依照宣言的規定行動。一八六八年的聖彼得堡(St. Petersburg)宣言、一八五六年的巴黎宣言即屬於此類。

2.為賦與他國權利或課以義務之宣言,而屬於此類的宣言並不一定具有同樣的性質。例如,開戰宣言、交戰國的禁制品指定宣言、第三國的中立宣言等等即是。

3.為了向他國說明本國過去所做之事,以及使其正當化者,或是表明對特定事物的見解和意向者等等即是。此類的宣言中,雖然有非常重要的,但是對於他國並不產生權利或義務。即使參加國有某種程度的權利義務,然而,也未必很明顯。其程度全由宣言中所使用的文字來決定。若只是政策或原則的一般性表明,則嚴格地說,並不產生契約上的義務(3)。

在此,退一步將「開羅聲明」及「波茲坦公告」視同宣言,而來檢討其在右述分類中屬於哪一種。

開羅聲明的內容,由以下四部分所構成:

(1)向日本誇示同盟國力量增大。

(2)強調對日戰爭是反侵略,讓國內外理解同盟國並無領土的野心。

(3)明示對日本領土的處理方針。

(4)明示戰鬥到最後勝利的決心。

由右述的內容可以看出,開羅聲明顯然是表明同盟國的意圖或政策,而不是一個規定同盟國之間權利義務。事實上,發表此聲明當事國的美英兩國政府,其觀點也是這樣的(4)。

波茲坦公告又是如何呢?

由十三個項目所構成的此一公告之內容,可以分為以下三個部分:

(1)誇示力量,並強調最後的勝利必屬於同盟國。(二~四項)

(2)勸告無條件投降。(一、四、十三項)

(3)日本投降後的對日方針。(五~十二項)

在該公告中,關於簽署國間的權利義務關係全無規定。很明顯的,其性質只不過是表明聯軍對於日本的意圖和政策而已。與開羅聲明的情形況相同,該公告之不具條約約束力,也由發表該公告的主要國家所明示(5)。

無論開羅聲明或波茲坦公告,即使將其與「宣言」同列,也難以將之視為條約。前面所提而歸納於《Openheim's International Law》第一分類中的巴黎宣言等,其稱為「宣言」,並不是因為它們創設了新規則,而是因為它們將已經存在的一般國際法規則予以明文化,也即具有宣示的意義之故(6)。開羅聲明及波茲坦公告,並無那種意義,故應不屬於第一分類。

而且,歸納第二分類上述約有關開戰、中立等的宣言,都是一向就各有法律效果的特定宣言(7)。由於開羅聲明和波茲坦公告兩者都是政策性文件,故顯然不屬於這一分類。

如將該聲明和公告視為第三分類的話,所參加的國家的權利義務如何呢?如上所述,開羅聲明和波茲坦公告都不過是「政策或原則的一般性表示」而已,兩者均如《Openheim's International Law》中所指出的,「嚴格說來,並不產生契約上的義務」。

波茲坦公告是因為在同一德國的國土上,於同一時期,發表幾個有關戰後政策,所以這些決定常常混淆不清。

德國投降後,首先於六月五日有一個「關於德國的宣言」(Declaration Regarding Germany)。此乃美、英、蘇、法的四國共同宣言規定它們在每一階段對德國的權力(8)。對德國的處分做出更具體的決定者即是八月二日的「波茲坦議定書」(Protocol of proceedings approved at Berlin〔(Potsdam)〕August 2, 1945 with annexes)(9)。而這裡所謂對日「波茲坦公告」,是七月二十六日發表的。此三個決定雖然各為不同的宣言、議定書和公告,但是都稱為「波茲坦宣言」,所以才被誤認為都具有同樣的法律效力。

對德波茲坦宣言和對德波茲坦議定書,是同盟國對已經由無條件投降表明了服從同盟國諸決定而且處於無政府狀態的德國所做的處分(10)。此時,德國已只是地理上的名稱,因此,由獲得對德國處分權的各國重新決定的這些宣言和議定書,即對於做出這些宣言及議定書的美、英、蘇、法四個國家具有約束力。而若要將這些協定更改為更嚴厲或較緩和,則此四國必須重新尋求協議。

與上述不同,對日波茲坦公告是在日本投降以前所做的,亦即是由對日本還不具有處分權的各國所做的決定,因此它無法約束日本。日本承諾接受這個公告以前,它不具有任何法律約束力。此留待下一節再更詳細討論。

因為開羅聲明和波茲坦公告被視為戰後處理臺灣的重要根據,所以在此試以同盟國的戰爭目的,與有關戰後處理敵國的戰時其他一連串的對外宣示,加以比較對照。依照時間,有以下幾個:

1.英美共同宣言(即大西洋憲章)(一九四一年八月十四日發表)

2.同盟國共同宣言(一九四一年一月一日發表)

3.開羅聲明(一九四三年十二月一日發表)

4.雅爾達協定(一九四五年二月十一日簽署)

5.波茲坦公告(一九四五年七月二十六日發表)

所謂英美共同宣言,乃是英國首相邱吉爾與美國總統羅斯福,就其會談結果所發表。很明顯的,這是一個「宣言」,其正式的名稱為The Joint Declaration of the President of the United States of America and the Prime Minister of the United Kingdom Of Great Britain and Northern Ireland dated August l4,1941。此宣言發表時,美國尚未參戰,所以嚴格說來,並不能說是第二次世界大戰中同盟國的宣言。然而,在美國參戰之後,由二十六個國家所做的「聯合國共同宣言」(The Declaration by United Nations),則是「對於英美共同宣言中之目的及原則有關的共同綱領表示贊同」,故在此提出來。「聯合國共同宣言」參加國,在其後增加到四十七國。

英美共同宣言的主要內容如下:

1.「兩國無論是領土或其他,皆不求任何擴大。」

2.兩國都不做出與相關國國民自由表示的希望不一致的領土變更。

所謂兩國雖是指英、美兩國,但在此可改換為「聯合國共同宣言參加國」。由於美國、英國、蘇聯、中華民國都是參加國,所以右列各項乃包括此四國在內的四十七個國家所應該遵守的共同綱領。現在,不妨把這四個國家的全部或一部分爾後的對外行為與上述原則對照。

一、不求領土或其他的擴大

此一原則,在開羅聲明中,也再度得到確認。但是美國於第二次世界大戰後,將奪自日本的南洋群島長期置於其委託統治之下,時至今日(譯者註:一九七五年本書著者寫道本研究報告時),此狀態仍然持續著。委託統治地域,雖在嚴格意義上不算是領土,但受託國卻可得到各種利益(11)。即使委託統治領土的獲得並不是擴張領土的行為,但至少可以說是「其他利益的增大」。而且美國占領小笠原(至一九六八年止)、琉球(至一九七二年止),也可列為此種利益擴大的行為。

蘇聯在雅爾達協定中,依約可獲得千島列島。千島列島並無南北千島之別,都是日本的領土,這是在「千島樺太交換條約」(一八七五年)中確定的事實。因此,蘇聯的領有千島,當然是擴張領土。而且,蘇聯也在雅爾達協定中,主張其在大連商港的優先利益、恢復海軍基地旅順港的租借權,以及其在東清鐵路(中東鐵路)和南滿鐵路的共同經營權和優先權等,而英美對此表示支持。這些可以歸納為蘇聯的得利。蘇聯這些主張的根據是在帝俄時代已獲得這些特權,這是奪自與蘇聯同為聯合國一員的中華民國。關於這一點,英美也必須分擔責任,因為前述蘇聯的要求,必須得到中華民國的同意,而羅斯福總統在雅爾達協定中,約定負責對中華民國施加壓力(12)。

在這意義上,中華民國乃是英、美、蘇等國違反聯合國共同宣言之行為下的受害者。但是,另一方面,中華民國在開羅聲明中,以所謂「歸還」的名義,獲得英美的同意,要在戰後取得日本的領土臺灣。臺灣在中華民國成立時,已是日本的領土了。雖然中華民國繼承了清朝,但是在第一章已經詳述過,臺灣在歷史上並非清朝的固有領土,它只不過是清朝在建國後所新征服的地域而已。因此,不得不說有關臺灣的此一措施,是違反了開羅聲明以及聯合國共同宣言中所高唱的「不擴大領土」的原則。的確,在開羅聲明中,將臺灣規定為日本「自中國人所盜取(has stolen from the Chinese)」的地域,而這是為了避免牴觸該聲明中的「領土不擴大」的原則,以「歸還中華民國」(Shall be restored to the Republic of China)來表達。但是,不用說,這是政冶語言,而不是法律語言。如果將日本經由媾和條約(馬關條約)而接受領土割讓的行為視為「盜取」的話,那麼,僅就美國來說,其西部的幾個州都是自墨西哥盜取的。而且,倘若將所「盜取」的地域「歸還」原來的領有國是當然的話,那麼美國應該將那些州歸還給墨西哥才是(13)。

波茲坦公告並沒有言及臺灣。但是,在其第八項的前段中,有「開羅宣言之條款應予履行」,間接地倡議臺灣的「歸還」中華民國。這雖是間接,但卻也是容許中華民國擴大領土,而在這意義上,波茲坦公告也可說是違反了所謂不擴大領土的聯合國共同宣言綱領。

二、不欲做出與相關國國民自由表示的希望不一致的領土妥更

第二次世界大戰的結果,戰敗國的部分領土被變更。茲再將日本領土的處理狀況,列舉如下.

蘇聯──占領庫頁島南部及其隣接諸島、千島列島、北緯三十八度線以北的朝鮮半島。

美國──將北緯二十九度以南的西南諸島(包括琉球群島及大東諸島)、孀婦岩以南的南方諸島(包括小笠原群島、西之島及火山列島)、沖之鳥島,以及南馬島等做為委託統治區域。而且,又將以前屬於日本委任統治領土的西南太平洋諸島,即所謂南洋群島做為委託統治區域。此外,還占領北緯三十八度線以南的朝鮮半島。

中華民國──除占領臺灣外,又占領了南沙群島、西沙群島(14)。

上述領土的變更,一部分是根據舊金山對日和平條約,一部分卻在和平條約上沒有規定,而不過是根據雅爾達協定或波茲坦公告(包括開羅聲明)而已。這些領土變更之際,其是否「與相關國國民之自由表示的希望一致」,並沒有採取如住民投票等的確認手續。雖然南方諸島在一九六八年,西南諸島在一九七二年,各自脫離美國的託管,而再入日本的完全主權之下,但是至今,美國政府並沒有詢問「相關國國民」,也就是這些諸島住民的意思,而儘管只是一時的,但卻很明顯的做了領域的變更。至於朝鮮,現在雖已成為獨立國,但是美蘇兩國並沒有徵詢過朝鮮人民的意思,就決定分為朝鮮民主主義人民共和國和大韓民國兩個國家的獨立(15)。而蘇聯將庫頁島南部及千島列島納入其本國領土,中華民國的將臺灣納入其本國領土,也都沒有問過該地域住民的意思。

由上也可看出,同盟國共同宣言(包含英美共同宣言)的「目的及原則」,不但末得忠實遵守,而開羅聲明、雅爾達協定、波茲坦公告等,也做出了違反這些「目的及原則」的決定。

在同一當事國之間,前後締結了相互矛盾的條約時的效力來說,則後來的條約默示從前的條約消滅了(16)。若假定將第二次世界大戰中所做的上述宣言、聲明、協定、公告,都視之為「條約」的話,最初的同盟國共同宣言(包含英美共同宣言)所決定的原則,為後來的開羅聲明、雅爾達協定、波茲坦公告所否定,那麼後者依舊有效。在這情形之下,開羅聲明、雅爾達協定、波茲坦公告並無違法。但是,做出這些聲明、協定、公告的各國,在政治上卻已不能主張第二次世界大戰中的「對敵國的完全勝利……是為了保持正義」(同盟國共同宣言)。換言之,同盟國也成為以領土擴張為目標之帝國主義戰爭的當事者。

如再回到條約的牴觸問題,則雅爾達協定之簽署國為英、美、蘇三國,而波茲坦公告(包含開羅聲明)之簽署國或參加國,只不過是這三國加上中華民國的四個國家而已。開羅聲明、雅爾達協定及波茲坦公告等的聯合國共同宣言所規定之原則從其他的四十三個國家來看,乃「違反條約」,是可以對違反的四個國家加以譴責的(17)。

以上的討論,不過是將這些聲明、公告假定視為條 ,做為前提。如同前述,除協定外,聲明和公告都不算是條約,所以根本沒有條約牴觸的問題。但是,同盟國所做各種對外表示之自相矛盾,卻是無法忽視的。

[註 釋]

(1) 「波茲坦宣言」並沒有被收錄於由美國政府所發行的國際條約集 Treaties and other International Acts Series (United States Government Printing Office) 中。但其他視為條約的宣言卻收錄於該書,此表示「波茲坦宣言」並不視為條約。

關於「波茲坦宣言」的正式名稱,在 Political Reorientation of Japan, September 1945 to September 1948: Report of Government section, Supreme Commander for the Allied Powers, Appendix A3, p. 413 中,除了”Proclamation by Heads of Governments, United States, United Kingdom and China”,之外,以”Potsdam Declaration” 的小標頭到記之。因此,所謂「開羅宣言」(Cairo Declaration)、「波茲坦宣言」(Potsdam Declaration)的稱呼已經普遍使用了。在波茲坦公告文中,將開羅聲明稱以「開羅宣言」,並且在日本的投降文書中,將波茲坦公告以「波茲坦宣言」稱之,是原因之一。但是,不能因此就將本來各稱「聲明」、「公告」者,當作「宣言」,而給以與條約之「宣言」同樣的法律地位。

(2) 「條約」並不一定指稱為「條約」(Treaty)。雖然一般使用條約(Treaty)、公約(Convention)、宣言(Declaration)、議定書(Protocol)、議定書(Act)、最終議定書(Final Act)、一般議定書(General Act)等名稱,但也有協定(Accord; Agreement)、協議(Arrangement)、附加條款(Additional Articles; Avenant)、仲裁協定(Compromis)、交換公文(Exchange of Notes)、和談書(Letters of Réversales )、暫定辦法(Modus Vivendi)、規約(Statute)、盟約(Covenant)、條約(Pact)、宗教協約(Concordat)等,甚至還有條款(Provisions)、章程(Regulation)、憲章(Charter)、備忘錄(Memorandum)、組織法(Constitution)等名稱。見Lord McNair, The Law of Treaties, pp. 22-25,彭明敏《國際公法》頁二六。

如上所述,「條約」可有各種名稱。然必須注意的,並非冠有上述名稱者均為「條約」。例如,憲章(Charter)則有如聯合國憲章,而為條約者,也有如大西洋憲章那樣,只是單純的紳士協定者。

(3) H. Lauterpacht, Oppenheim’s International Law, Vol. I, pp. 872-873.

(4) 美國政府於一九五0年十二月二十七日,在聯合國大會中所發表的文件中,略述其見解:「開羅宣言……和雅爾達或波茲坦等等,與其他戰時的宣言一樣,都必須符合於顧慮到所有有關諸要素之最後的和平處理,這就是美國政府的見解。」M. Carlyle (ed.), Documents on International Affairs, 1949~1950, pp. 622-623。英國則已於一九五0年七月二十六日,由Kenneth Younger 部長書面答辯下議院質詢中言明「中華民國搬遷牠的臺灣,在對日和平條約做決定之前,仍是由中國所暫時管理的日本之合法領土。」 British Parliamentary Debates (Hansard), House of Commons, Official Report, Vol. 478, no. 88, July 26, 1950, col. 60, Written answer, 這表示不將在開羅、波茲坦所做的聲明視為條約。

至於開羅聲明,該聲明發表者之一的邱吉爾首相,一直堅稱,它只不過是一個「敘述一般目的之聲明(A Statement of Common Purpose)」而已。Ibid, Hansard, Vol. 536, no. 23, Feb. 1, 1955, Col. 903.

(5) 參照註(4)。

陳隆志、W. M. Reisman 兩氏,更舉出以下二點做為開羅聲明、波茲坦公告無法創設權原的理由:

1.「根據當時仍然有效的國際聯盟規約,不能將某國合法所有的領土,強制移轉到他國主權之下。開羅聲明和波茲坦公告的參加國並沒有做此決定的權利。

2. 它也違反國際聯盟諸機構決議中的自決原則以及禁止以武力變更領域的規定。見Lung-chu Chen and W. M. Reisman, “Who Owns Taiwan: A Search for International Title,” The Yale Law Journal, 81/4, pp. 637-638.

(6)橫田喜三郎《國際法II》頁二七一。旁註(5)

(7)例如,關於開戰,則有「關於開戰的條約」(一九0七年簽署,一九一0年生效);有關於中立,則有「關於在陸戰場合時的中立國及中立人之權利義務的條約」(同上)、「關於在海戰場合時的中立國之權利義務的條約」(同上),此外,習慣法也在國際法上發生效力。

(8)Op. cit., Treaties and Other International Acts Series 1520. 六月五日生效。

(9) Charles I. Bevans (Comp.), Treaties and Other international Agreements of the United States of America 1776~1945, Vol. III, Multilateral 1931~1945 (Dept. of State, 1969), pp. 1207~1223.

(10)在約定於五月八日作無條件投降之投降文件(German Surrender Document, Rheims, May 7, 1945)上,雖有 Jodl (Alfred Jodl, 國防軍參謀總長)將軍代表德軍最高司令部簽署,但並無德國政府代表的簽名。Fred L. Israel (ed.), Major Peace Treaties of Modern History, 1648~1967, 4 Vols. (New York: McGraw Hill, 1967), Vol. IV, pp. 2419~2420.

蓋因為在希特勒死後,德國政府已經不存在。此外,德軍最高司令部於五月九日,在柏林正式批准投降文件。代表德國在上面簽署的是毛呂Wilhelm Keitel 元帥。參照蘆田均《第二次世界大戰外交史》,時事通信社,一九五九年,頁六三0。

(11)託管國雖然對於託管地域受到聯合國憲章第十二章所規定的各種限制,但無可置疑的,它可從這些地域得到準領土的利益。

關此,有安井郁(信託統治),國際法學會編《國際法講座》,第一卷,頁二五五~二七0所收。山下康雄(信託統治)《法學セミナ-》十八號,一九五七年九月,頁二六~二九所收。山下氏將託管看成取得領土的藉口。

(12) 見雅爾達協定後段。

(13)一八四六年美國與墨西哥戰爭的結果,墨西哥於一九四八年,將新墨西哥、亞利桑那、加利福尼亞,以及其他地方割讓給美國。雖說此割讓是以條約(Treaty of Guadalupe Hidalgo, Art. V)做為根據,且採取劃定國境之形式,但實際上,則是戰勝國的領土擴張。如果將在戰爭上獲得勝利,而再經由和平條約取得領土的 行為稱為「盜取」的話,那麼,美國的此一行為正符合「盜取」,而若將盜取地域的「歸還」視為正義的話,則美國應該將這些地域歸還給墨西哥才是。

(14)一九七六年,西沙群島在中華人民共和國的占領之下,南沙群島的一部分為中華民國所占領。南越(越南共和國)一再與這兩個國家為領土權而爭論不已。一九七五年三月,掌握南越的越南南部共和臨時政府,以及其後合併南越而於一九七六年六月成立的越南社會主義共和國,也主張對這兩個群島有領有權。

(15)朝鮮之所以被分為南北兩個國家,並非依據當時朝鮮人的意思,而是由於冷戰的結果。

(16)高野雄一《國際法概論》下,頁八二。

(17)同右,參照頁八二~八三。