取自 【台灣在國際法上的地位】

第六章 其他的相關問題
黃昭堂著／台灣獨立建國聯盟主席

一九五四年十二月二日在華盛頓簽署而於翌年三月三日生效之「美國中華民國共同防禦條約」(Mutual Defense Treaty between the United States of America and the Republic of China)，簡稱為「美華共同防禦條約」，常更簡稱為「美華條約」或「美臺條約」。因該條約在本文中言及中華民國之領域或領土，故也有以該條約做為主張美國承認臺灣歸屬於中華民國的根據者。對於該條約的解釋發生疑慮時，是要根據英文正本或中文正本，該條約並沒有特別規定，而且，關於中華民國之領土或是領域，此兩正文似乎有著微妙的差異，放在此將英文正本及中文正本並錄。

ARTICLE II

In order more effectively to achieve the objective of this Treaty, the Party separately and jointly by self-help and mutual aid will maintain and develop their individual and collective capacity to resist armed attack and communist subversive activities directed from without against their territorial integrity and political stability.

第二條

為期更有效達成本條約之目的起見，締約國將個別並聯合以自助及互助之方式，維持並發展 其個別及集體之能力，以抵抗武裝攻擊，及由國外指揮之危害其領土完整與政治安定之共產 顛覆活動。

ARTICLE V

Each Parties recognizes that an armed attack in the West Pacific Area directed against the territories of either of the Parties would be dangerous to its own peace and safety. …

第五條

每一締約國承認，對在西太平洋區域內任一締約國領土之武裝攻擊，即將危及其本身之和平與安全。…

ARTICLE VI

For the purposes of Article II and V, the term “territorial” and “territories” shall mean in respect of the Republic of China, Taiwan and Pescadores; and in respect of the United States of America, the island territories in the West Pacific under its jurisdiction. The provisions of Article II and V will be applicable to such other territories as may be determined by mutual agreement.

第六條

為適用於第二條及第五條之目的，所有「領土」等辭，就中華民國而言，應指臺灣與澎湖；就美利堅合國而言，應指西太平洋區域內在其管轄下之各島嶼領土。第二條及第五條之規定，並將適用於經共同協議所決定之其他領土。(1)

依照右列第六條後段的規定，美華條約雖也適用於經由美華兩國協議所決定之其他領域，但自一九五五年該條約生效以後，此規定不曾被引用過。因此，從有關中華民國統治下的地域這一點看來，該條約之適用範圍，僅及於臺灣本島及其附屬諸島和澎湖群島，也就說只有臺灣而已(2)。參照第六條前段也可明白地看出，屬於中華民國領土的金門島、馬祖島、一江山島、大陳島等所謂大陸沿岸諸島並不破包括在內(3)。中華民國政府對於其領有大陸沿岸諸島不受其所締結的防衛條約適用一事感到不妥，故於該條約簽署的八日後，亦即十二月十日所交換的「照會」中，中華民國讓美國承認了中華民國對於「共同防禦條約第六條所述之領土(territory)及其他領土(territory)均具有有效之控制」(4)。但是，大陸沿岸諸島的防衛仍然不受美華條約之適用。結果，中華民國僅能以所謂「其他領土」(territory)的表現來讓美國承認，並同時向國內外宣示大陸沿岸諸島是在中華民國的統治之下。在這以後的一九五五年一月二十一日，一江山島被中華人民共和國所攻占，大陳島也陷於無法防衛的狀態。美國總統以國府軍隊從大陳島撤退為前提，於一月二十六日向參、眾兩院要求於必要時得在臺灣海峽作戰的授權。參、眾兩院通過了所謂「臺灣決議」(The Formosan Resolution)，授權總統在判斷對於大陸沿岸諸島之攻擊為攻擊臺灣之前兆或是以此為目的之明顯的行動時，可以不必事先取得國會的同意，即採取作戰行動(5)。由於「臺灣決議」中並沒有明示防衛金門、馬祖，而且艾森豪(Dwight D. Eisenhower)也在其特別咨文中，聲明「臺灣決議」並非擴大目前等待國會批准之美華條約適用範圍(6)，故可說「臺灣決議」，不具美華條約第六條後段所說的「並將適用於經共同協議所決定之其他領土(territory)」之效力。國府軍隊在「臺灣決議」通過之後，從二月四日開始，花費了一星期左右，從大陳島撤退，爾後國府所保有的大陸沿岸諸島僅限於金門和馬祖，至今亦然。

然而，約二十年後，「臺灣決議」經由美國參、眾兩院的決議，決定廢止，而於一九七四年十月二十八日經總統簽署後正式廢止(7)。對於美國國會這些手續，中華民國方面並沒有做任何抗議。由此也可以看出，「臺灣決議」只是美國國會對總統的授權，而非美華兩國間條約關係之一部分。

如此，雖已經明白美華條約對中華民國而言，其適用範圍只限於臺灣而已，但是對於美國而言，如何適用？

若對照其第二、第五、第六各條文就可明白，美華條約並不適用於美國全境，只是適用於「西太平洋區域內在其管轄下之島嶼領土」而已。這到底是包括哪些地域呢？條約原本中可能附有地圖，但無法閱覽，刊行的條約集中也不附地圖，故只有推測之。

將太平洋分成東西兩半時，是否以日期變更線為基準或是以東經一八0度線為基準，多少會產生差異，但兩者都是將其以東稱為東太平洋，而以西則為西太平洋。幸好在此兩條基準線之差異所產生的「誤差地帶」上，並無美國統治下的島嶼，故不致影響本節的討論(8)。

於美華條約生效的一九五五年三月，西太平洋在美國統治下的地域如左：

(1)美國領土──威克島（Wake Island）；關島（Guam）。

(2)美國託管下的地域──馬里亞納島；雅浦島（Yap）；帛琉島（Palau）；土魯克島（Truk）；波納佩群島（Ponape　Islands）；馬紹爾群島（Marshall Islands）。

(3)日本保有潛在主權之美國施政地域──琉球群島、大東諸島、小笠原群島、西之島、火山列島、沖之鳥島、南鳥島。

在美國統治下的地域上，前列諸島為美華條約之適用範圍，而夏威夷及美國本土則不適用。 如此，美華條約並非適用於美華兩國的領土或是其管轄下之所有領域，而只是適用於其中之一部分而已，乃是適用範圍有限的條約。其時，在美國方面受該條約適用地域的一部分並不屬於美國領土這一事實有助於理解並解決美華條約條文中的「領土完整（territorial integrity）」、「領土（territories）」等字眼的意義，這是值得注意的。

在此，先檢討美華條約是否對臺灣之歸屬問題造成影響。

在中華民國統治下的地域之中，美華條約只適用於臺灣，而且，臺灣有中華民國的首都、最高行政及立法機關，那麼這是否可視為美國承認臺灣為中華民國的領土？而且，在中文正本中，強調締約國中華民國之「領土完整」（第二條），再加上第六條規定「所有『領土』等辭，就中華民國而言，應指臺灣」，這是否意味著美國以條約來承認中華民國之領有臺灣呢？

依照中文正本來解釋，而且只取這一段來解釋的話，是可以這樣認定的。因此，下面檢討對

中華民國可做有利解釋的中文正本。

第一、先討論第二條中所謂的「領土完整」。國家基於領土主權，有防衛本國所保有的領土對抗他國侵略等非法行為的權利，另一方面，也有處分本國領土的權利，甚至也不許以條約等合法手段將本國領土割讓給他國，這種堅定決心固守本國的領土，就是所謂「領土完整」的意義。就是不問非法或合法，都不允許本國領土分裂的意思(10)。早期的國際法固然不用說，即使是現行的國際法，也都沒有禁止經過合法手段所做的領土授受，例如，割讓、購買、讓渡、分離獨立之承認等等。在此種意義上，「領土完整」未必為國際法上的強制規範，而是表現對抗侵略的決心(11)。但是，也不能因此而減低美華條約中所謂「領土完整」一詞的重要性。臺灣有該條約的適用，而視其第二條的規定時，中華民國有意保全臺灣「領土完整」，亦即隱藏使美國承認臺灣為中華民國領土之意圖。

第二、在中文正本第二條中，所謂「領土完整」這一辭中有「領土」兩字，第五條中也有「領土」兩字。此「領土」是指什麼？在第六條中有明確的規定，即「就中華民國而言，應指臺灣」。

第三、雖非美華條約的部分，但幾乎在同一時期，在美華兩國間之「互換公文」（「中華民國外交部葉部長公超致美國國務卿杜勒斯照會」及The Secretary of State to the Chinese Minister of Foreign Affairs，都是一九五四年十二月十日的文件），有中華民國對臺灣「具有效之控制」、「有固有之自衛權利」之協議(12)。此互換公文本來目的不是要表明中華民國統治著臺灣，而是要言明它也統治著美華條約適用範圍以外的「其他領（other territory）」，也就是金門、馬祖這些「其他領土」，並且隱藏有中華民國在與中華人民共和國鬥爭中，將來在中國大陸擴大其統治地域之期望，以及欲提及對於將來可能歸其統治下之所有領域的統治權利。美華兩國間的這個交換公文，可能解釋為美國承認了中華民國「有效地統治著」臺灣，中華民國對臺灣「有固有的自衛權」。

若僅基於美華條約中文正本及交換公文，而且只以上述觀點來解釋的話，不難認為美國承認中華民國領有臺灣。

但，縱使基於中文正本，將其關於「美國領土」之規定一併加以考慮的話，似乎很難得到上述結論。

第一，在第六條中，以「領土（territorial and territories）」做為此條約適用的地域，就中華民國而言，為臺灣；就美國而言，為「西太平洋區域內在其管轄下之各島嶼領土」，在此規定之下，連託管下之諸島也當作美國的「領土」。換言之，中文正本所謂的「領土」包括託管地域在內，故可說是廣義的「領域」(13)。這雖然不是否定中華民國領有臺灣，但既然「領土」一詞是這種用法，則不能只因使用「領土」一詞，就斷定臺灣被視為中華民國的領土。在第六條的條文中所說的美國之「管轄下……」這個措辭，是否是因為受該條約適用之諸島的一部分只不過是託管地域而已。但是，如將條文再加以詳細檢討，就可看出管轄（jurisdiction）這個措辭並非表示領土或領域之統治性質，而只是要與不受美國管轄之其他諸島有所區別而已。

第二，若就第二條所謂的「領土完整」來看，則在美國管轄下之託管地域的防衛（在該條約的條文中，變成「武裝攻擊及由國外指揮之……共產顛覆活動」）也是「領土完整」。如此，至少美華條約所謂的「領土完整」並不只限於原來領土的完整，連託管地域也當作「領土」而做為保全完整的對象。在聯合國憲章中雖然也可見到關於「領土完整」的規定，但應保持「完整(integrity)」的所謂「領土」（territory）」，到底包括何種「領域」（territory）則並不十分明確。有可能是指通常被稱為「領土」之狹義的領域，也有可能包括國際聯盟時代的委任統治地、聯合國成立以後的託管地域在內。由於「領土完整」是與高揚的民族意識、國家意識直接結合的觀念，所以殖民地固然不用說，對於國家而言，可能連保護她，甚至只有宗主關係的屬國，也成為「完整」的對象(14)。

從這個觀點來看，只因被某一國做為其國領土完整的對象，就說此地域是該國的「領土」，是難以接受的。

以上是根據對中華民國而言，可以做有利解釋的中文正本而討論的；但即使如此，也末必能因該條約之中文正木中有「領土」一辭，而導致美國承認中華民國領有臺灣的結論。

美華條約的日譯文中，若除去習慣上已固定化的所謂「領土保全」（日文）的用語，則在中文正本中所謂的「領土」全都成為「領域」。稱為「領域」時，就如前述，可能有廣狹兩義的解釋。在美國管轄下的西太平洋諸島，既然也規定為美國的「領域」，則應可認為該條約中所使用的「領域」是指廣義者。在同一條約中使用的同一用語，如果就締約國之一方，以廣義來解釋，而他方則以狹義來解釋，當然不妥當。美國的「領域」以狹義來解釋是不對的，而既然其不得不以廣義來理解，那麼，中華民國的「領域」也應以廣義來理解才是。從這觀點來看，即使臺灣在中華民國的統治之下是事實，但也未必就能說美國承認臺灣為中華民國的領土。

而且，雖不為美華條約之一部分，但幾乎是在同一時期（大約晚了一星期左右）交換的兩國間的交換公文（照會）的，就有兩個，這些都只與中華民國方面有關的事項而已。其中之一，「交換公文」（照會）第一號表示中華民國對臺灣有「有效之控制」，中華民國對臺灣「有固有之自衛權利」，這到底有何種意義呢？所謂「有效之控制」（英文正本為effectively controls）云云，很明顯地是表示統治的狀態，而未必與領有問題直接有關。「固有的自衛權利」（英文正本為the inherent right of self-defense）為國家對於本國領土的權利。但是，這個權利卻並非只能在本國領土上享有而已，例如，像託管地域，只不過是在本國控制之下的地域，卻也應廣泛被認為能享受此種權利(15)。因此，臺灣即使可以說是在中華民國的控制下，美華間的這個交換公文，地無法說是對臺灣之歸屬中華民國予以確認。

像這樣的美華條約及交換公文（照會）第一號，都未必是承認中華民國的領有臺灣，但因其內容極為曖昧，故而美國參議院外交委員會審議美華條約案中的部分委員，也就提出了是否會因該條約而造成美國承認中華民國領有臺灣的疑問(16)。而就這問題與國務卿杜勒斯徹底討論的結果，外交委員會達成該條約並非為解決臺灣國際法上地位的結論，而外交委員會委員長喬治（Walter F. George）在呼籲參議院院會批准該條約時，特別將題為「臺灣的法律地位」（The Legal Status of Formosa）之文件列入提案理由之中：

在委員會審議該條約的過程中，該條約是否會帶來承認，蔣介石政府對臺灣以及澎湖諸島之主權的效果呢？在這樣的看法被提起。……而就這個問題與杜勒斯國務卿徹底檢討的結果，委員會斷定該條約不是個足以解決臺灣主權不明確性的文件。委員會同意附加如下之聲明於對院會的報告中。

就參議院所理解的，該條約不應解釋為，給第六條所言及之領域的法律地位或主權產生效果或給予修正。

換言之，就美國而言，我們所理解的，無論第六條所言及的領域，也就是臺灣及澎湖諸島的法律地位是如何，都不因該條約的締約，而成為以某種形式的解決(17)。

自從杜魯門總統在一九五０年六月二十七日提出「臺灣中立化宣言」以後，美利堅合眾國就站在「臺灣之歸屬為未定」的見解上，這個聲明可說表明了這個見解也沒有受美華條約所影響。

[註 釋]

(1)該條約之英文正本及中文正木均收錄於Department of States, United States Treaties and Other International Agreements, 1955(Washington: Government Printing Office, 1956), Vol. 6, Part 1, pp. 433-448.

(2)該條約在指臺灣之時，以所謂「臺灣以及澎湖諸島」來表現，這是「臺灣島和澎湖諸島」的意思。本書在言及「臺灣」時，通常都包括澎湖諸島在內。關於此一問題，參照本書第四頁。

(3)在美華條約尚未被參議院批准之一九五五年一月二十四日，艾森豪總統在送給國會的特別咨文中也明確地敘述著。給參議院的該咨文收錄於United States of America Congressional Record, Vol. 101, Part 1, Jan. 5, 1955, to Feb. 9, 1955(Government Printing Office, 1955), pp. 600-601,給眾議院該文收錄於頁六二五～六二六。

(4)交換公文（照會）的英、中文正本，收錄於前揭目U. S. Treaties and Other International Agreements, pp. 450-454，日譯是由筆者翻的。

(5)所謂「臺灣決議」是以”Authorization for Use of Armed Forces to Protect Security of Formosa—Joint Resolution”而被提出，收錄於前揭，Congressional Record, Vol. 101, Part 1, p. 601。此決議中雖沒有載明金門、馬祖的防衛，但決議文中的，”such related position and territories of that area”卻很明顯地是指金門、馬祖。

(6)Ibid, p．600．

(7)《朝日新聞》一九七四年十月二十九日，夕刊，第三版，頁一。

關於「臺灣決議」，林四郎（關於臺灣決議），《臺灣青年》一六九號，一九七四年十一月，頁一～七所收，是很值得參考的。

(8)阿留申群島（Aleutian）西部夾在此兩條基準線之間，但因該地域屬於北太平洋，不被認為在西太平洋的範疇之內，故與這裏的議論無關。

(9)就美華條約所發表的兩國共同聲明之中，美國方面的適用地域為「美國管轄下的西太平洋諸島」（The Western Pacific islands under the jurisdiction of the United States），故很明顯地在此所列舉的諸島與此相符合。Op. cit., Congressional Record, p.1380.

而且，在一九五五年二月八日的參議院外交委員會報告書中，將美華條約中所謂的「西太平洋區域內之各島嶼領土」（island territories in the West Pacific）視為琉球諸島、前日本委任統治地及關島等，這證實了筆者的推論。

U. S. State Department, American Foreign Policy, Basic Documents, 1950-1955, vol. I, p. 961.

(10)在一九二一年十一月所召開的華盛頓會議中，中華民國代表施肇基在其提出的有關中國問題之十原則的第一原則中，希望諸國尊重「中華民國的領土完整」及其「行政上之獨立」，而另一方面，並敘述中華民國有準備聲明不將本國領土或沿岸地方任何部分割讓或租借給他國。

於該會議之結果所締結的「九國條約」之第一條第一項中，規定「尊重中國之主權及獨立，暨領土與行政之完整」。見傅啟學編著《中國外交史》著者發行，臺北，一九五七年，頁二九八～三００。這是將「領土完整」在條約上規定的一個事例，顯示出合法的割讓也和「領土完整」相違背。

(11)聯合國憲章中雖也可見到關於「領土完整」的規定，但這是為了禁止「以武力威脅或是行使武力」和「與聯合國之目的不兩立的其他任何方法」所做的對領土完整之侵害（第一條第四項），而很難解釋以和平的手段，例如經由條約、住民投票等而其國領土之一部分被分離這種形式的領土完整之破壞也被禁止。

(12) Op. cit., U. S. Treaties and Other International Agreements, pp. 450-454.

(13)關於廣義的「領域」概念，參照本書第二節，尤其是頁一六四～一六六。

(14)中國共產黨毛澤東在過去曾這樣感嘆過：「用戰爭打敗了中國之後，帝國主義國家便搶去了中國的許多屬國與一部分領土。日本占領了朝鮮、臺灣、琉球、澎湖群島與旅順，英國占領了緬甸、不丹、尼泊爾與香港，法國占領了安南，而最小國如葡萄牙也占領了我們的澳門。割地之外，又索去了巨大的賠款。這樣就大大打擊了中國這個廣大的封建帝國。」

上述發言為一九三九年十二月十五日所發表的一篇題為「中國革命與中國共產黨」之論文的一部分，收錄於毛澤東思想研究會編《毛澤東集》第一卷，頁一０五。

(15)託管乃是被偽裝的領土割讓，它意味著施政者（受託國），在實質上擁有託管地域的領土主權。山下康雄《信託統治》，《法學セミナー》一八號，頁二六～二七。

(16) Op. cit., Congressional Record, p. 1380．

此外，在參議院院會中，摩斯（Wayne Morse）參議員等也表明同樣的疑問，其雖提出該條約不給予臺灣的法律地位任何變更之意旨列入第八條中的修正案，但卻以十一票對五十七票被否決。Ibid, pp. 1413-1414．

(17) Ibid, pp. 1381．