施正鋒◎淡江大學公共行政學系副教授

整合與統合

在台灣，不論是學者、還是政治人物，對於相關用詞尚未有約定俗成，譬如說陳水扁提出「統合論」之際，一般人無法直接由漢字的字面意義，去體會其背後想要傳達的真正訊息，只好轉而退而求其次，嘗試著間接由官方說帖、或英文報紙的用字，回頭來作拼圖式的揣摩。不過，更令人擔心的是，如果學界盲人摸象，就很怪罪政治人物人云己云、或是信口開河。

不管是早期的「整合」、或是後期的「統合」，這兩個名詞大致是被委婉地當作「統一」的同義詞，猶如在戒嚴時期，黨外／民進黨人士只能以程序上的「自決」權利，來暗示實質上的「獨立」目標。

在政治學裡，「【國內】整合」是指是在一個面對社會分歧的國度裡，包括族群齟齬、意識型態之爭、城鄉差距、或是菁英與百姓間的歧異，公民如何取得對於政治行為規範的共識，尤其是開發中的國家為是。這是在比較政治學裡頭，有關政治發展或民主化學者所關心的課題。

國際關係學者大體同意「【國際】整合」是指國與國之間的某種「結合」，它可以指一種正在進行的「過程」，也可以代表一種已經達成的「境界」。前者隱含著有其序列般的進程，要朝著某種光譜循序漸進，譬如說「由文化交流、經濟整合、到政治結合」般的線性「廣化」過程，或是「由自由貿易區、關稅同盟、到共同市場」的漣漪擴散式「深化」過程；後者是指獲致的狀態、結果、或終點。

在這裡，為了方便解讀／了解學術對話、政治論述、或是政策宣示，我們暫且將廣義的、鬆散的整合約略分為國內政治的「整合」、以及國際政治的「統合」。如果說統合既是手段（過程）、也是目的（境界），我們不如說前者為「統合」、後者為「統合體」。

一般人把統合分為文化、經濟、以及政治三個面向，我們主張以安全共同體來取代文化統合。首先，如果「經濟統合」是要追求經規模、以及效率，而「政治統合」是要確保自主以及民主的話，「文化統合」的迫切性並不清楚。也就是說，如果我們以傳統「本質論」的方式來定義文化，統合的基礎是要建立在共同的血緣、語言、宗教、或生活方式上面，文化統合是命定式的「為統合而統合」；相反地，經濟、政治統合先有明確的目標，再來指定整合的方式。如果以「建構論」的方式來理解文化，統合則要追求共同的集體認同，也就是「民族認同」(National Identity) 的凝聚，其終極的指標則為彼此是否願意生活在同一個國度，如此一來，就最終的目標而言，文化統合與政治統合是高度相互聚合的。我們以為，Adler與Barnett (1998) 所提的「安全共同體」，也就是兩國之間不再有戰爭的擔憂，才是不同的統合概念。當我們以安全共同體取代文化統合後，經濟、政治、以及安全面向的統合，可以使用三個垂直的軸線來呈現。

經濟統合是指透過經濟上的安排，來作國與國之間經濟事務的合作，也就是一般所謂的「區域主義」。我們大致根據 Belassa (1962)，以光譜的方式將經濟統合呈現如下：

經濟圈──以文化或地緣作初步的經濟協調，譬如「亞太經合會」(APEC)、「東南亞國家協會」(ASEAN)、或日本倡議的「蓬萊經濟圈」；

自由貿易區 (Free Trade Area)──成員國的財貨（產品）自由流通、不課稅，譬如「北美自由貿易區」(NAFTA)；

關稅同盟 (Custom Union)──自由貿易區＋統一成員國對非成員國的關稅，譬如「南美洲共同市場」(MERCOSUR)、過去的「日爾曼關稅同盟」(Zollverein)；

共同市場 (Common Market)──關稅同盟＋成員國的資本、勞力自由流動，譬如早期的「歐洲共同市場」；

經濟聯盟 (Economic Union)──共同市場＋共同經濟政策，譬如原先的「歐洲共同體」(EC)、後來的「歐洲聯盟」(EU)。

政治統合是指國與國之間透過政治安排來進行結合，在過程中主權逐漸讓渡出去，終於合併 (Merge) 成為一個國家，甚至於達到世界政府的境界。我們以光譜的方式，由分離到統一，簡述如下（見圖1）：

國協 (Commonwealth)──主權獨立國家之間有特殊的歷史、文化關係，彼此的鬆散組織，譬如「大英國協」、「獨立國協」(CIS)；

邦聯 (Confederation)──國與國之間透過協定所作的的有條件政治結合，針對特定議題同進退，譬如德國的前身「北日爾曼邦聯」、瑞士的前身「瑞士邦聯」，總之，是為彼此的進一步的合併作準備。目前的波斯尼亞是由克羅艾－回教聯邦、以及塞爾維亞共和國所組成，勉強算是邦聯，土耳其裔賽普路斯人提議與希臘裔賽人合組邦聯，兩德在統一之前，也有人提議進行邦聯式的結合即止，可以說是不得以的結合。也有人提議波羅的海三國與烏克蘭、以及白俄羅斯共同組成反俄羅斯的「黑海－波羅的海邦聯」、美國獨立戰爭時期的「美洲大陸邦聯」，成員因為有共同敵人所作的結盟。有人提議新加坡、馬來西亞、以及印尼合組邦聯，也有人建議將聯合國提升為邦聯架構，更有人視歐盟為一種邦聯型式（或應該往邦聯調整），有其功能整合的考量。

聯邦 (Federation)──是國家體制中最鬆散的一種，透過憲法的規範，聯邦政府與組成單位（邦、州、或省）作權力的分配，譬如美國、澳洲、加拿大、德國、以及瑞士。

除了上述「正牌」(Ideal Type) 的政治統合體外，彼此之間還有不同的混合型態。首先，比國協還鬆散的結合，我們還可以加上「特殊關係」(Special Relationship)，譬如美國與英國、美國與加拿大、美國與以色列、美國與日本、以及俄羅斯與塞爾維亞；李登輝所提的「兩國論」，本質上是「國與國的特殊關係」。另外，郭正亮所提的「聯立」、張亞中的「共同體」、或「兩岸共同體」、魏鏞的「民族內共同體」，觀其精神，也都算是特殊關係。

其次，介於國協與邦聯之間，也有變體的統合體；翁松燃乾脆稱之為的「歐盟」模式。最後，介於邦聯與聯邦之間，也有各種統合體的思考，譬如石之瑜新造所謂「內邦外聯」的「中華合邦」、嚴家其的「邦聯式聯邦」。

安全共同體 (Security Community)是指當兩個國家有共同的利益、或是共同的認同感時，主動透過結構性、或程序性的中介變數來進行合作，彼此在友好往來間逐漸培養出互信、以及認同感；由孕育（譬如波理會）、發展（譬如東協）、到成型（譬如北美、西歐、以及美國與以色列），彼此相信終將會以和平手段來解決紛爭，不再有戰爭的擔憂。在這裡，彼此可以保有自己的主權，並不要求在制度上正式合併。

我們將上述三個面向的統合整理為圖2，大三角為目前歐盟統合的境界，小三角為台灣與中國的關係。我們未來與中國的關係應如何定位？政治人物要將台灣帶往何處去？（見圖二）

統合的理論

我們根據分析層級，可以將解釋統合的變數分為個人、國家／社會、以及體系三種。個人因素包括推動者追求和平的理想，民族統一的使命感，或是領導者的人個特質、或決策風格，譬如說機會主義式的政治考量，為了連任而討好聲音較大的統合推動者，因此刻意擘畫統合的制度，以製造追求和平、或是鞏固權力的空間。國家／社會因素包括一個國家的理念、制度、以及利益，譬如說擴張性民族主義高漲，政黨間的橫縱連橫、國內利益團體的壓力、或是經濟不景氣，譬如台商、或是統派（媒體或學者），決策者自然而然、或不得不朝統合的走向調整。體系因素算是統合產生的背景，譬如說面對全球化的壓力、或是現有的統合體的「擴充」，只好加入、或是另起爐灶。

我們可以看出，經濟上的考量只不過是諸多統合的動機之一。我們根據統合的動機，將統合的動力分為共同的利益、共同的認同、以及追求和平三大類。共同的利益包括經濟上的好處、企圖對外擴張、或是對抗共同的敵人；共同的認同則可能來自共同的血緣、文化、歷史記憶、或地理比鄰。我們以為，要找出有效的解釋因素，可以嚐試去了解國家為何不願進行統合，也就是說，加入統合體要付出何種代價，譬如說國家主權、自主性、或是文化特色。

台灣的統合論述

台灣有關統合理論的論述、或評介，就鋪陳的方式來看，統合是以先前所述「廣化」及「深化」的方式來進行；比較含蓄者，淺嚐經濟統合即止。大體而言，也就是試圖以「漢人文化」為基礎，尋求「大中華經濟圈」在功能上的互補，進而追求「政治中國」的可能體制，新功能主義的理論隱然若現，即由經濟統合外溢的「過程」到政治統合的「境界」。也難怪，在李登輝主政的國民黨政權，會擔憂中國以經濟手段來達成政治目標，「先行經濟統一、再行政治統一」，也就是所謂的「以民逼官」、「以商圍政」、「以通促統」。

面對中國提出的「一個中國」條件，國民黨一向以經濟統合來敷衍，譬如邱創煥的「中華經濟圈」或「中華共同體」、或是蕭萬長的「共同市場」。民進黨或許無法抗拒經濟統合的壓力、或是真正相信終究會帶來和平，因此，前主席林義雄提過「自由貿易區」、「關稅同盟」、及「共同市場」，經建會主委陳博志日前也同意研擬「自由貿易區」。

自從李登輝總統於1999年夏天提出台、中之間為「特殊的國與國關係」以來，一般相信未來台灣的中國政策，不管是誰當選總統，將朝台、中分離的走向。除了企業界的王永慶強力推銷外，學界一向有「中華邦聯」之議。國民黨總統候選人連戰在擔任行政院長時曾經表示過，聯邦或邦聯是可以考慮的統一途徑。連戰原先在選前釋出邦聯為「可以考慮的眾多統一模式之一」的試探；其幕僚解釋，邦聯就是要具體實踐「兩國論」。不過，事後，其幕僚否認連戰提過邦聯構想最後定案的「連十條」對於「融合」的方向，只含糊提及「思考兩岸可長可久的政治整合模式」然而，國民黨似乎不忘情，迄今仍有「一個中國架構下邦聯制」構想。

宋楚瑜在『跨世紀國家政策綱領』中提出三階段整合：首先，在美、日、東協的見證下，簽定為期三十年的互不侵犯和平協定；再來，雙方各以主權國家分份，以歐盟模式相處二十年；最後，由台灣人民決定前途。在選後，親民黨提出『兩岸政策基本綱領』，介紹了歷史、文化、地理的「整個中國」 (Whole China) 的概念、以及「多重整合」(Multi-Integration) 的模式；其幕僚在美國提出「未來完整中國」(Complete China) 的概念。整體而言，指涉的意義仍然不清楚。

不過，宋楚瑜在選後與唐德剛對談，倒是說出「台灣與大陸可以結合成如歐盟一樣的統合體，再過渡到政治整合」。由此可見，對宋楚瑜而言，統合是整合過程中採用的手段、也是過渡時期採用的體制。只不過，這個類似歐盟的統合方式到底是甚麼，並不清楚；同樣地，他對於統合的終極目標，也是刻意含糊其詞、避重就輕。不過，我們或可由學界的論述來旁敲側擊。

根據張亞中的說法，「整個中國」代表的是「一中兩國」，也就是「一個中國、兩個國家」的前半部。然而，這個統合體的具體內涵到底是甚麼？他表示，這是一個由兩個「具有國家屬性的政治實體」所結合而成的「第三主體」，進一步說，就是「兄弟」、或「特殊」關係，說明白一點，就是彼此要組「兩岸共同體」。然而，共同體又是甚麼？張亞中稍早告訴讀者，這是比國協更鬆散的統合體；他更早又表示，這種統合的模式「分中有何、合中有分」，「而不像聯邦或邦聯講的是統一」，聽起來彷彿與「兩國論」差不多。不過，他後來又暗示這是歐盟模式、甚至於讓人以為是獨一無二的「統合」方式，豈不又回到各自表述的原點？

回頭來看，陳水扁在1991年曾提出「一國兩國」的概念，即「一個文化中國、兩個分治國家」，基本上是「一邊一國」的態度，也就是台、中間為互不隸屬、統治、管轄的「兩個華人國家」。他在選舉過程中中國政策的基調，是台灣與中國是「兩個國家的特殊關係」，給選民蕭規曹隨的印象。陳水扁在選前大加撻伐，連戰身旁多是「大中國思想的統派學者」，只會要求連戰收回兩國論、走邦聯制。只不過，陳水扁在當選後急欲與中國和解，說只要一個中國不是原則，聯邦、邦聯、國協都能談，尤其是在訪問孫運璿時表示，邦聯制「是具有突破性的新思維」、「有很大的討論空間」。

陳水扁於元旦總統文告中提出「統合論」，奮力整合內部中國政策，嘗試建構台、中關係的新架構。然而，由於陳水扁對於統合的內涵並未加以闡述，民進黨本身又眾說紛紜，在政治人物各自表述的情況下，令人擔心統合的結果是否就是走向統一。是總統府的包裝師不用心，還是故弄玄虛以測試選民忍耐的程度？

雖然陳水扁在其他場合指出，他心儀的統合模式是指「歐盟模式」，然而，它仍然未能明確表示要將台灣帶到何種境界。如前所述，就實然面而言，到底目前的歐盟是何種形式的統合，學術上並無定論；即使就應然面而言，歐盟成員國對於歐盟的發展有各種不同的期待，雖然有國家希望能朝聯邦體制發展，有些國家希望能停留在功能上的協調，譬如說經濟統合，或是在國防、外交的協商而已，頂多是某種邦聯的形式。當然，終極而言，如果成員國的國民能有相同的民族認同，那就只有合併為一個國家一途了，別無選擇。

結語

我們以為，只要後Westphalia式的「民族國家」(Nation-State) 仍為當前世人普遍接受的政治單位，我們願意以多元主義來追求國家整合，同時也願意以開放的態度來探究統合的意義。

我們反對與中國作任何形式的統合，理由是擔心失去政治主權、經濟自主、甚至於獨特的認同，進而危害國家安全。有人以為，或許邦聯的安排可以逼中國承認台灣，也就是以政治統合來交換主權獨立。眾所週知，不管是國協、邦聯、聯邦式的政治安排，無非是政治個體在不得已下的結合、或是為了進一步合併的踏腳石，宛如試婚一般，一旦踏進去，就很難再抽身。即使是定義含混的歐盟式「統合體」，不免會讓國際社會務以為台灣人內心渴望統一，又如何寄望他國支持台灣獨立？

或許有人以為，統合論只是為了敷衍所謂的「一個中國」咒語所作的包裝，同時，也可順手應付想像中的美國「中程協議」壓力。然而，既然台、中關係的關鍵在主權的歸屬，中國豈願意接受奶嘴式的口號？如果與中國的經濟統合只是為了拋棄李登輝的「戒急用忍」政策、為了合理化三通的開放，那麼，統合論就是「機會主義」般的短線操作。

就應然面而言，到底統合與否、要朝那一個面向發展，還是決定於民意走向。推動者不約而同相信中國會接受統合論，卻完全沒有問台灣人，到底是否有任何主觀意願去與中國結合。回想當年台灣人的祖先冒險渡過黑水溝，就是要建立自己的新天地。即使我們希望與中國和平相處，豈有為了討好中國，竟然束手自投羅網？

我們不應該「為統合而統合」，應該回頭思考更基本問題：為何要與中國統合？要何種統合體？要如何進行統合？歐盟模式是否適用於台、中關係？台灣與中國有何共同利益？如果台灣願意與中國統合成為某種安全共同體，美國、或日本會接受嗎？台灣賴以生存的科技、市場，將由何而來？如果勉強統合，即使是在聯邦體制之下，不可避免地，仍將是「大陸中國人」(Mainland Chinese) 與「台灣中國人」(Taiwanese Chinese) 的族群分歧，何苦來哉？

我們可以發現，各種不同的統合理論多以追求和平為訴求，毫不掩飾其規範上的立場。如果與中國的政治整合是為了台海和平，那麼，統合論就是「綏靖主義」(Pacifism) 般的討饒，慕尼黑事件的殷鑒不遠。是否只有與中國進行統合，台灣才能享有和平？是否還有其他可行的途徑？

除了外來的促統壓力，台灣當前對政治統合／邦聯的熱門，內部的推動者扮演關鍵的建構角色。雖然這些論述停留在陳述統合體的特色、以及眼花撩亂的進程，統合的「理論」、以及「實務」已初步完成規範價值的確立。這種論述，先由霸權外交到內政、再由內政到外交呼應的夾攻方式；更重要的是，論述者服膺「建構主義」的引導，巧妙地透過「客觀的」學術探討，因勢利導，企圖塑造「正確的」國家利益、及民族認同上的信念，不可不察。

2001年5月 第19期