「亞洲安保的現狀與展望」國際研討會

由台灣的國防安全看亞太區域安全合作

2004年10月16日

蔡明憲（國防部副部長）

一、美國持續主導亞太安全事務，並積極調整西太平洋戰略部署

冷戰結束以後，美國在亞太地區繼續掌握主導地位，對本區擁有重要的政治、經濟及軍事影響力。美軍現階段為因應反恐需求及預應區域潛在危機（朝鮮半島、台海等），正檢討調整在西太平洋的戰略部署態勢，並增強「快速反應」突發危機的能力。美軍在亞太的部署調整，旨在強化以日本為主的東北亞基地群，規劃關島為太平洋中繼據點，並在東南亞、南亞、與大洋洲分別建立軍事合作體系，希望連結太平洋、印度洋基地群，延伸亞太戰略防線，並建立快速機動打擊戰力，以有效因應亞太地區潛在危機。

二、區域各級強權逐漸崛起，為亞太穩定及發展帶來不同機會與挑戰

亞太地區除美國之外的其他強國包括中國、俄羅斯、印度及日本等，國力亦具相當規模並穩定發展，有崛起之勢，其中尤以中國政、經、軍實力的快速增長、日本國際安全角色的加重及印度主導南亞事務的積極企圖與能力，最受國際關注。而近年來亟思改革復興的俄羅斯，由於仍具備區域強權的各種國力條件，以及跨足歐亞合縱連橫的地緣角色，其恢復區域大國影響力的可能性，亦不容低估。區域各強國的興起必然會形成各種競爭與合作的複合關係，可能會為區域的穩定與發展帶來不同的機會與挑戰。

三、區域衝突隱憂持續潛伏，為亞太穩定投入不確定的變數

亞太地區內長期積壓、潛藏的衝突因子複雜，包括分離主義、種族衝突、歷史仇恨、領土糾紛、資源競爭及霸權角逐等因素，仍可能引發局部性的軍事衝突，為亞太區域的穩定投入不確定的變數。目前亞太地區幾個可能爆發軍事衝突的熱點區域包括：台灣海峽、朝鮮半島及南亞地區(印度與巴基斯坦)。亞太地區的和平前景究竟如何？對此，多數觀察家與分析家的答案都是憂喜參半。從樂觀的角度來看，亞太地區絕大多數國家都相當珍惜自1980年代以來的經濟成長浪潮，並體認到唯有長期和平的環境，才能延續這種發展的正面效果，因此不樂見任何形式的區域衝突發生。惟亞太地區現存的北韓核武發展問題、台海軍事緊張、東南亞回教極端份子的恐怖活動等，都是可能引起直接武裝衝突的威脅引爆點。而美軍為因應此等潛伏危機，刻正檢討調整西太平洋兵力部署，相關發展持續受到亞太各國的密切關注。

四、亞太多邊機制功能以經貿合作為主，安全功能相對薄弱

相對於亞太地區潛在衝突因子的多元性，區域內的多邊合作機制如東協、亞太經濟合作會議等，主能的功能在促進經貿交流與合作，在較為敏感的安全議題方面所扮演的角色則相對有限，尤其是集體軍事安全的功能幾乎不存在。區域性的「信心暨安全建立措施」（CSBM）也還在起步，尚未進入預防外交或設立衝突解決機制的具體階段。有關亞太地區安全議題的多邊會議或論壇為數不少，但都不是仲裁或解決重大安全紛爭的組織。亞太地區的安全與穩定迄今仍仰賴冷戰時期延續下來的安排，也就是由美國所架構出的雙邊安全合作機制組合，包括美日、美韓、美台、美菲、美泰、美澳紐、美星等正式或非正式安全關係，藉此以構成一種動態的權力平衡，維持本區的和平與穩定。

五、軍事力量快速增長的中國是影響亞太區域安全的最大變數

在亞太區域整體安全情勢方面，影響最大者主要還是在中國軍事力量的持續快速增長。中國大陸近年來總體國力迅速提升，並藉以積極擴張軍備，年年大幅增長國防預算，並頻頻在東南沿海進行演習，朝向與美國爭奪區域事務主導權的目標發展，對現存的區域安全及穩定秩序形成壓力。整體而言，亞太國家對於中國的崛起，雖然在經濟交往上認為是挑戰與機會並存，但是由於中國的政治與軍事企圖仍然不夠透明化，因此對於其軍事力量的快速發展，則有受到威脅的疑慮，從而希望美國能夠居中扮演平衡的角色。而台灣與中國大陸僅一狹窄海峽相隔，面對中國軍事力量東向擴張的壓力，不但首當其衝，也不可避免地成為亞太安全的重要槓桿。

貳、亞太區域安全機制現況及台灣的參與

一、亞太區域多邊安全合作組織現況

目前亞太地區主要的多邊區域安全組織計有政府官方間的「第一軌」機制，如「東南亞國家協會（ASEAN）」、「東協區域論壇（ARF）」、「亞太經濟合作會議（APEC）」、「南海會議」；以及非官方間的「第二軌」機制，如「亞太安全合作理事會（CSCAP）」等。上述組織均係多邊經濟性、政治性的多邊安全合作組織，以「共同性安全」（common security）與「合作性安全」（cooperative security）為主要合作概念。近幾年來，功能運作較成功的是「東協」與「亞太經合會」。

二、現階段亞太多邊安全組織的實質功能仍有侷限

從衝突理論及國際關係實務的角度來看，區域國家之間若想要真正增進和平或避免衝突，較根本、可靠的方式是建立有效的集體安全機制，以規範國家的對外行為，並設法消弭紛爭；一如歐洲地區的「歐洲安全組織」（Organization of Security Cooperation in Europe, OSCE）與美洲地區的「美洲國家組織」（Organization of American States, OAS）所扮演的角色。在亞太地區，現階段雖然也有針對不同衝突議題或地域所設計的安全機制，例如「六方會談」（處理北韓問題）、「南海會議」（處理南中國海問題）、「東協區域論壇」（處理東南亞安全問題），以及像「亞太安全合作理事會」、「亞太海線會議」等第二軌管道，作為不同國家間溝通意見的平台，但整體而論，這些機制多半只能發揮消極的對話功能，但具有某種程度約束力的衝突解決機制仍付之闕如，使得亞太安全環境的穩定仍然必須依靠大國的影響力（主要為美國、中國），缺乏建制性的長期保障。

三、台灣長年不合理地被排除在亞太區域多邊安全機制之外

台灣經過幾十年的努力，已然創造了經濟發展與政治民主化轉型的成功典範。同時，台灣基於自身的台海地緣角色，也為亞太區域的安全與和平作出實質的貢獻。務實地來看，台海問題既然屬於亞太地區極其重要的安全焦點，那麼台灣合理地參與亞太安全機制，與區域國家共同降低台海衝突危險、消弭爭端，絕對有其必要。在維護亞太秩序的分工架構中，不論衡諸政治、經濟或戰略觀點，今日的台灣都足以扮演重要的角色。易言之，亞太安全機制把台灣納入，將更有助於維持區域的安全與和平。然而，多年來在中國刻意的外交阻撓下，台灣幾乎被排除在亞太安全機制之外，這是極不公平也是不妥適的做法。區域內相關國家平常就應該主動創造對話與交流的機會，而非刻意的排擠，藉此不但能夠預防衝突，並可建立共識、促進合作，對區域安全有益。

參、台灣國防安全與區域安全的關係

一、台灣基於地緣位置與民主的共享價值，在亞太地區扮演重要角色

作為一個新興民主國家，台灣一直善盡自己作為國際體系與亞太區域成員的責任，致力於維持台海的和平與穩定，並希望對區域的整體繁榮與發展作出積極貢獻。然而，在中國的大力阻撓下，台灣的國際角色與努力卻很難獲得應有的重視。事實上，就地緣戰略位置而言，台灣位於西太平洋第一島鏈中央樞紐地帶，同時扼控東亞兩大戰略海域（台灣海峽、巴士海峽）。而台灣週邊海空域每天平均有700到800架飛機及800到900艘船艦通過，航運交通的頻繁可見一般。因此，擁有強固國防武力的台灣，不但可以保障東北亞國家海上交通線的安全，亦能對中國東向太平洋發展的企圖產生關鍵性制衡作用，堪稱亞太安全秩序及穩定發展的重要支點。此外，台灣所代表的經濟發展經驗及自由、民主、人權等普世主流價值，是全體國民共同努力的成果，並為台灣在國際與海峽之間發揮軟性影響力的重要憑藉，也顯示台灣應當在亞太地區扮演更積極、重要的角色。

二、中國軍事擴張為亞太各國所共同關切，而台灣為抗衡其威脅的最前線

相對於一個民主、多元、進步的台灣，在中國共產黨統治下的中國大陸迄今仍未脫極權本質，仍然有極為嚴重的人權問題，此亦為亞太民主國家間的共同認知與看法。因此，儘管中國近年來經濟發展快速，吸引大量外資進駐，但是其政治體制未變、軍事力量膨脹，仍然使得亞太國家必須對其抱持謹慎的態度。尤其，中國近年來在軍事力量上的快速增長，已經引起亞太各國的密切關注。中國作為一個宣示要追求「和平崛起」的大國，卻不時對台灣進行軍事威嚇，並始終宣稱不排除對台使用武力，此種相互矛盾的邏輯，相信很難為任何理性國家所接受。而台灣面對中國軍事威脅的直接壓力，則始終以不挑釁的態度，建立必要的防禦性武力，站在抗衡中國軍事擴張的最前沿，以維持台海的安全與穩定。

三、中國近年建軍備戰著眼於攻台，台灣承受的危險即為亞太穩定的威脅

近年來，中國人民解放軍建軍備戰的對台針對性，從其先進武器對台的部署狀況可窺知一二。例如，購自俄羅斯的現代級驅逐艦與基洛級潛艦全數編入東海艦隊，蘇愷廿七與三十的基地選擇也以打擊台灣為主要考量，東山島的攻島登陸演訓愈來愈逼真，地對地導彈在過去的八年間增加十一倍，目前已達到六百一十餘枚。此外，中國人民解放軍對台海的戰場經營也不遺餘力，其海軍情報船在台灣週邊水域頻繁出沒，空軍電偵機亦定期逼近台海當面進行情蒐。亞太國家不能忽略這樣的事實：維持區域和平是一項艱鉅的任務，需要付出成本與代價。面對中國不斷升高的對台軍事威脅，台灣所承受的戰爭危險意謂著台海穩定的破壞，也就是對亞太區域和平與安全的嚴重威脅。對此，亞太國家絕對不能掉以輕心或置身事外。

四、台灣的國防政策以參與及推動區域安全合作為重要目標

為解決台灣海峽僵持不下的政治與軍事緊張關係，台灣目前的國家政策是以推動建立「兩岸和平穩定互動架構」、避免無謂戰端為主軸。陳總統並於十月十日國慶致詞中明確指出「兩岸正式結束敵對狀態」、「建立兩岸軍事互信機制」、「檢討兩岸軍備政策」及「形成海峽行為準則」等主張。在這樣的方針指導下，台灣現階段的國防政策則採取「預防戰爭」的理念，以建立有效自我防禦的武裝力量，並積極參與、推動區域安全合作為重要目標。此種考量一方面在確保台灣防衛性戰略態勢所需的基本武力，同時避免與中國進行軍備競賽，希望透過非武力的方式解決兩岸歧見與台海問題；另一方面則是希望透過參與更多國際與區域的安全交流及合作，聯合世界友好國家共同提升維持台海穩定的安全係數，使得台灣的安全獲得更多保障，並進而對亞太區域的和平發展作出具體貢獻。

肆、台灣在區域安全合作上應扮演角色

一、加強台、美、日戰略對話與安全合作

台灣海峽是日本海上運輸必經的重要生命線，台海的安危與日本的國家安全可謂脣齒相依。就此而言，維護台海的和平與穩定，應符合台、日雙方的國家利益，兩者密不可分。自1996年台海飛彈危機發生後，日本朝野各界對台海安全寄予高度關切，均能體認台海安全保障與日本國家安全息息相關，因此在規劃日本防衛戰略之際，台海已成為重要的考量因素。目前日、美之間有「美日安保條約」，台、美之間則有「台灣關係法」，這兩個機制可以作為未來台、美、日三國在安全保障合作方面的結合平台，三方應該藉此進一步建立建制化的戰略對話與安全合作管道，協力鞏固東亞的安全與穩定。

此外，台、美、日政府間的國防與安全專家比以前更有必要進行對話，討論如何提升亞太地區的和平與安全。過去幾年來，台、美、日三國有分享資訊及交換意見的合作關係，這種關係應該提升到更高層次的戰略對話與安全合作，共同探討區域內目前與未來可能的政治、軍事與經濟情勢發展及因應之道，並持續加強共同合作，內容可能包括定期安全對話、聯合海上行動、救援行動、共同軍演、軍事人員互換等。

二、結合區域力量協助台海建構「信心暨安全建立機制」

就亞太安全情勢而論，台灣海峽這個公認為高敏感、高危險的地帶，若能透過區域建制的努力，合作建構「信心暨安全建立機制」，既符合亞太週邊國家追求穩定與發展的企盼，符合美國主張台海爭端和平解決的期待，亦符合海峽兩岸追求經貿發展、避免戰爭的利益。台灣政府不但在今年初已經發表建構「兩岸和平穩定互動架構」的政策主張，國防部近幾年來亦曾提出有關「兩岸軍事互信機制」的芻議與看法，另外，許多台灣和其他國家的學者專家也有相當多的見解與討論。我們認為任何有助於維持區域整體安全穩定、有助於創造兩岸和平互動環境、有助於促進區域各國持續發展的措施與作為，都是值得亞太各國共同努力的方向。也期盼亞太各國對台灣鞏固自身國防安全及維持台海穩定所作的努力，給予必要的支持與協助。

伍、結語（未來的展望）

現代國家所面臨的安全問題具有複雜性與多元性，已非一國之力可以應對，而須透過國際共同合作的方式為之。這也是後冷戰時期「綜合性安全」與「共同性安全」概念的重要思維。在國際活動相互依存的全球化世界裡，區域間各國因為地理上的鄰近性，更使得各類安全的問題彼此聯動相關。易言之，任何地區性的衝突爆發，都可能使亞太各國的安全受到考驗。尤其，台海安全的問題，始終為區域國家所共同關切，也應該藉由區域多邊合作的力量來加以改善或解決。對此，台灣也希望能夠透過維持一支能有效自我防衛的國防武力及參與區域安全合作機制，對台海安全及區域穩定作出更多貢獻。

誠如我國陳總統所言：民主、安全和經濟是確保亞太地區和平與繁榮的三個重要支柱。亞太民主國家除了在地緣、經濟與安全方面有一致的利益外，也面臨同樣的威脅與挑戰。這些攸關民主鞏固與安全維護的議題，需要正式的安全機制才能獲得討論與解決。我們期盼除與美、日、韓等亞太周邊國家之間建立更多雙邊對話之外，也希望各國能對台灣爭取參與區域多邊安全組織的努力，給予更多的支持，共同落實「合作性安全」的精神，以獲得區域安全、穩定、繁榮及發展的最佳保障。