西太平洋安全保障台、美、日三國國際研討會
加強台、美、日戰略對話與安全合作
2002年8月17日
張旭成（立法委員）
自一九七○年代起，中華人民共和國的一大重要策略就是要減少美國對台灣國民黨政權的支持及促成台灣回歸中國。北京的外交運作，從一九七二年美國總統尼克森的訪問中國，和在一九七八年底完成了基本上根據北京所提「斷交、廢約、撤軍」條件的所謂中美關係正常化，的確達成逐漸削弱美台關係，並在國際社會孤立台灣的目標。
當時一些中國政要可能會認為美國與台灣斷交，及中止防衛協定，台灣會人心惶惶，短期內就會毫不猶豫地接受中國統一的條件，但這種情況在當時並未出現，將來也不會發生。台灣雖在外交上挫敗，但政治上仍不屈不撓，並拒絕與中國和談，中國領導人則歸咎於美國對台的支持。
一、美國的安全保護傘
事實上，美國國會於一九七九年春天，儘管卡特總統的反對及中國的抗議，通過了台灣關係法(Taiwan Relations Act, TRA)，卡特也不得不在一九七九年四月十日簽署這個法案。台灣關係法在外交史上是十分獨特的，該法雖然是美國的國內法，但是卻規範美國與另一個國家的關係。台灣關係法內容包括美國維持台灣安全的承諾，並恢復了台灣主權地位。更具體的是，台灣關係法規範美國對台灣防衛的義務，承諾提供「確保台灣安全所必要與充分的防衛物品與防務」，並且公開宣示「抵抗任何國家對台動武」。台灣關係法也提醒中共以脅迫的方式迫使台灣統一，將會引起「美國的嚴重關切」。
從現實角度而言，在功能上台灣關係法取代一九七九年十二月終止的美台雙邊防衛協定，並且實質上延續與過去相同的防衛關係。可想而知，北京一直抨擊台灣關係法干涉中國內政，並且違反了中美關係正常化的協定。
中國領導人也未放鬆削弱與破壞美台關係的動作。一九八一年雷根政府上台不久，中國發動一波強烈攻勢，逼迫美國中止對台軍售。經過十個月的密集談判與折衝，中美於一九八二年八月十七日簽署了「八一七公報」，宣示美國減少對台軍售，向中國作了新的重大讓步，這顯然牴觸了雷根在不到兩年之前從事競選總統期間就台灣問題所做的幾乎每一項承諾。雖然美國不肯明確訂定終止對台軍售的最後期限，它卻首次表明有意將武器供應的質與量限制在當年的水平，並將逐漸遞減對台軍售，「經過一段時間導致最後的解決。 」這樣的承諾軟化、且違背了台灣關係法所宣示美國堅決保證提供台灣「充分的」防禦性武器的立場。
美國減少對台軍售的承諾，中國則以含蓄、語意不明的言詞答應將致力於和平解決台灣問題。雖然包括雷根總統本人在內的許多美國官員堅稱，美國承諾削減對台軍售，與中國保證和平解決台灣前途問題相連結 ， 但北京堅決否認並拒斥其關聯性 。當時的中共總理趙紫陽於一九八四年一月間在紐約發表演講時，再次重申立場說，中國「不能向任何外國承諾只會用和平手段解決台灣問題，因為這是中國的內政，事關中國的主權權利。」
「八一七公報」已簽署二十年，中國仍拒絕放棄武力犯台，並多次恫嚇台灣。例如一九九六年台灣總統大選期間，人民解放軍在台灣海域試射飛彈並且進行演習，試圖威嚇台灣選民與破壞台灣民主；公元兩千年總統大選前夕，中國總理朱鎔基在電視訪問中，向台灣選民吼叫恐嚇，如果他們投票給民進黨候選人陳水扁，將會招致嚴重的後果。 儘管中國領導人一再表明要與台灣和平統一，但事實勝於雄辯，台灣人民並不信任北京當局的空話。現在小布希政府也斷定中國積極進行軍事現代化的目標在於最後以武力迫使台灣向中國屈服，並制止美國的干預。
二、人民解放軍亟力擴武
今年七月十二日美國國防部向國會提交的「中國軍事力量」年度報告，提供了布希政府對中國軍事能力與意圖的深入分析與評估。長達五十六頁的報告書主題涵蓋：(1)對於中國軍力認知上的差異；(2)中國的國家戰略、安全與軍事策略；(3)中國軍事學說與武力結構的發展；(4)中國由前蘇聯所獲得的軍備；以及(5)台灣海峽的安全狀態。 該報告指出「中國軍事現代化的主要動力就是為台灣海峽的潛在衝突做準備」 。
此外，報告書認為解放軍現代化的目的是：
北京當局追求有迫使台灣接受北京統一條件的能力，也尋求嚇阻、阻止與打擊支援台灣的外國武力。中國的軍事理論強調奇襲、欺敵、先發制人…目前中國傳統的短程飛彈力量是它對台可信與立刻威脅。
中共已經在對岸佈置近三百五十枚的短程彈道飛彈(SRBMs)，並且逐年增加五十枚左右，導彈的準確性與殺傷力也不斷提昇，解放軍也正在發展各式足以攻擊日本沖繩島的CSS6型飛彈。
國防部的報告書也提出警告：
解放軍攻擊能力的逐年提昇，將提供北京更多得以脅迫或實際攻台的可靠選項。如果中國動武，其主要目的在逼迫台灣接受有利於北京的談判條件，這種方式可以逼使台灣的民心士氣快速瓦解，排除美國的介入 。
向前蘇聯國家(尤其是俄羅斯)採購武器，是促進中國解放軍擴武的重要因素，中國計劃在未來幾年之內，向俄國大量採購武器系統與引進技術 ，其中包括先進的蘇愷30MKK戰鬥機，現代空防系統SA-10/20與SA-15地對空飛彈，Kilo級靜音潛艇與Sovremennyy(現代)級驅逐艦 ，這類的軍售有可能包括精準的空對地武器，如BVR空對空飛彈以及尖端的反潛艦飛彈。報告指出「俄國對中國軍售與技術支援加速北京的軍事現代化，對解放軍使用武力的能力有重要的影響 。」
美國國防部的報告強化了布希政府對中國亟力擴武的關懷，因為人民解放軍快速強大，不但威脅台灣，也形成對美、日的威脅，布希總統今年二月與五月在北京與華府曾親自向江澤民和胡錦濤表示關懷與不安。美國將如何因應中國的威脅？
三、「四年防衛總檢討」(QDR)與東亞局勢
布希政府在另一份於二○○一年九月卅日由國防部發表的「四年防衛總檢討」(QDR)，檢討如何因應中國的威脅與其他國防課題。不同於四年前(一九九七年)的報告，二○○一年的QDR特別強調中國軍力的提昇與對於亞太地區的威脅。作為布希政府的防衛策略，二○○一年的防衛總檢討報告書中描繪出數點重要因應措施：
（1）QDR特別強調美國的前進佈署軍事力量，並強調這個力量「稍加支援即能夠迅速擊敗對手的軍事與政治目的」。新策略淡化朝鮮半島的重要性，對美國在東亞地區，因朝鮮半島情勢緩和而裁撤軍力，已不再是議題，因為美國的新亞洲焦點比南北韓問題更為寬廣。為了在亞洲擁有可靠的攻擊武力以因應全方位的任何緊急情勢(包括中國對台動武)，美國國防部已在關島佈署數打空射的巡弋飛彈，並調兩個攻擊潛艇艦隊前往關島駐防。
（2）與盟友保持密切的合作關係，美國並向這些國家保證其「堅定不變的目標及落實其安全承諾的能力」。美國總統布希在二○○一年四月表達「將竭盡所能協助台灣自衛」的承諾，及今年二月在日本國會表示美國會「謹記對台灣人民的令東亞人民欣慰承諾與義務」，令人欣慰、振奮。QDR突顯了美國在東北亞(日本與韓國)與東亞沿海地區(涵蓋日本南部、台灣、菲律賓、印尼、澳洲、南海及印尼國際海峽)的重要利益，尋求與這些盟友促進安全合作關係，創造「有利的東亞地區的軍事平衡」，「以嚇阻及打敗企圖使用奇襲、及不對稱戰術的對手」。儘管QDR並未點名中國為美國的敵人，但無疑的是美國的防衛計劃乃是為了防堵中國，因為解放軍所強調的就是奇襲、欺敵與不對稱戰爭，在二○○二年美國國防部報告中則是明確指出解放軍堅持使用這些戰術。
由於中國不排除對台用武，並且持續擴武，使得台美間的安全合作關係日益急切。在這種情況下，二○○一年四月布希政府批准對台大宗軍售，包括四艘紀德艦、八艘柴油潛艇、十二架PC3反潛機與其他增進國軍嚇阻能力，包括海空防衛、反潛能力的武器裝備。此外，五角大夏在過去兩年間，也派遣數批專家到台灣與國防部進行諮詢，向台灣軍方建議如何矯正國軍的缺失與增進國軍攻擊能力。
（3）準備因應亞洲各種緊急情勢。除了嚇阻朝鮮半島的衝突，美國國防專家強調加強在台灣海峽嚇阻力量，因應中國日漸擴張的巡弋與導彈武力及龐大的潛艇部隊。因此QDR主張美國必須在東亞增加航空母艦，在東亞地區增加戰機緊急駐防，前進佈署三或四艘戰艦，如此才能強化反潛與空防能力，以及加強美軍巡弋飛彈和其他攻擊行動。
四、台灣所能做與必須做的
近年來，美國一些國防問題專家，如Bill Gertz, Richard Fisher, Timperlake & Triplett認真分析並警告中國軍力提升的威脅，其他專家則批評他們把中國妖魔化，誇大「中國威脅」 ，現在我們看到兩份美國國防部報告嚴肅看到中國的威脅。
為強化自身的防衛與嚇阻能力，台灣必須建立一涵蓋軍事、政治、意識型態及經濟領域的全方位國家安全策略。在軍事方面，台灣必須持續進行軍事現代化，尤其要注意反潛、制空與反飛彈能力。台灣與國外都有人批評軍方假定解放軍攻台必然採取橫越台灣海峽的登陸方式，因而全力準備打一場反登陸戰爭。事實上解放軍已將未來的戰爭型態定位為「局部性的高科技戰爭」 ，那麼台灣為何仍然準備打一場「錯誤」的戰爭?為何陸軍仍使用大部分國防預算，在三十五萬大軍中佔有五成五以上的人力？台灣的國防計劃必須脫離大陸軍思想的控制，改採海島防禦策略，更重視海、空防衛力量。美軍國防部報告指出國軍的一些缺失，包括不透明的決策制度，陸軍主導的策略，及保守的軍事領導文化 。政府領導人應正視這些批評，如有則認真改正。
此外，台灣也必須增加國防政策與決策過程的透明化，接受外界的檢視與辯論，這不但是台灣民主化的結果，在長期也可以減少國防政策過程的政治化。結果將有助於整合，檢討老舊過時的國防觀念，袪除軍種間的主觀成見，才能在可擔負的經費之內，形成一防衛態勢因應未來的威脅。一個健全的防衛規劃將加強決策的一致性與統合性，這是過去所沒有的。過去台灣軍方過分重視各個軍種購買新式武器硬體，卻往往忽略人員訓練、後勤以及對現有裝備的保養維護。
多數分析家認為，如果解放軍未來對台動武，其最有可能採取的方式是解放軍發射數百枚飛彈，密集攻擊台灣的軍事指揮中心、機場、港口、發電廠與通訊中心。台灣沒有其他選擇，必須加強反飛彈的能力以確保國家的指揮、管制、通訊、電腦及情報的設施及人口集中的都會地區。
台灣公開的國防策略為「有效赫阻，防衛固守」，但因外來及內部因素，台灣沒有嚇阻能力，如果有，也很有限。自從一九七○年代開始，美國選擇只提供台灣防禦性武器，不鼓勵台灣發展「攻擊性武器」。例如，一九八○年代，因美國施壓，台灣終止「天馬」中程飛彈的研發計劃，天馬飛彈射程600公里，能夠打到中國大陸目標。台灣內部也有人怕刺激中國，政府因而不支持對「攻擊性武器」的研發。
中國持續部署飛彈對準台灣，嚴重威脅台灣安全，由於情勢變遷，立法院及軍方內部有不少人主張發展足以信賴的嚇阻能力，來對抗中國的軍事威脅。支持「嚇阻」策略的人，認為TMD(不管是定義為戰區飛彈防禦或台灣飛彈防禦)成本過高，排擠其他武器系統的採購，但仍不能有效防衛中國的飛彈攻擊，因為未來中國的飛彈將更快、更準確，殺傷力更大。他們的建議是：攻擊才是最好的防禦，台灣必須擁有還擊與報復對方軍事攻擊的能力。
許多專家都認定巡弋飛彈為最佳嚇阻型武器，因為必較便宜，台灣有足夠技術可設計與生產。巡弋飛彈的優勢包括高準確度，射程廣闊，海、路、空發射台，可低飛，難被發現與攔截。以台灣的技術與資源，未來幾年台灣能發展與生產數百顆巡弋飛彈，足以摧毀華東、華南指揮、管制、通信、電子系統。專家們認為台灣的嚇阻能力，有助於台灣海峽的軍事平衡，促進安全與穩定。
加強資訊戰(IW)能力；台灣應好好利用它很發達的電子與資訊工業，建立寬廣資訊戰能力。台灣必須準備打防衛性資訊戰，因中國已認真發展與改善多樣化的資訊戰術 ；台灣也應整合與利用企業界先進的電子資訊科技以發展攻擊性資訊戰的能力。假如台灣有能力透過電腦病毒或者其他資訊戰術癱瘓解放軍的指、控、通、情系統，打亂中國商業與銀行資訊網絡，那麼中國領導人將不敢輕啟戰端，對台發動軍事攻擊。
台灣也能夠透過改善危機處理的協調與訓練，和被動防禦措施提高本身的安全。建立能抗炸的指揮、管制、通信、情報設施與飛機場，可有效抵禦對方突擊，將加強防衛能力，使台灣有信心對付中國。
台海的和平與安全不能只依賴軍力的平衡，也有賴於外交、政治、經濟力量及社會的安定，與區域及全球的安全環境。台灣民主的成功贏得國際稱讚，與中國壓制自由與人權的獨裁共產主義政權形成強烈對比；台灣認真在國內外促進自由與人權也是台灣很可貴的國際資產。
五、台－美－日三邊對話與合作
為了在東亞擁有「可靠的戰鬥」軍力，美日必須維持堅強的同盟關係。台灣的地緣政治位置，控制台灣海峽與巴士海峽--日本通往東南亞及中東最重要的海上生命線--影響日本與美國重要的國家利益。因此美日安保新防衛指針，涵蓋台海的突發狀況，因為台海和平不只是台灣所關注問題，也是亞洲和國際共同關心的問題。一九九六年美國迅速派遣第七艦隊到台灣海域，回應中國的軍事挑釁，就是明證。
台、美、日政府內外的外交、國防專家比以前更有必要碰頭進行對話，討論如何提昇東亞的和平與安全。過去幾年來，台美日三國有分享情報及交換敏感資訊的合作關係，這種關係須提升到高層次的戰略對話，就他們對地區的威脅評估，共同探討區域內的目前與未來可能的政治、軍事與經濟情勢的發展與因應之道。
美國與日本是同盟國，兩國之間有官方的戰略對話管道，他們經常進行聯合計劃，協調因應可能發生的地區衝突而採取平行或共同行動。美軍與自衛隊也長年舉行聯合軍演習。
二○○二年三月，台灣國防部長湯耀明與美國國防部副部長Paul Wolfowitz會談，對台美間的軍事關係是一大突破，加強雙方高層的接觸與對話，可以強化美台軍方的相互了解，建立互信與更緊密的合作關係。而台日之間缺乏官方接觸與敏感的戰略對話，雖然非官方專家，包括退役的防衛廳官員與台灣的退休將官，曾在學術會議上接觸，交換意見。為了台日兩國的生存與重大國家利益，兩國人士需要更大膽、更有想像力，建立第二軌或者其他管道進行溝通，提昇安全事務合作。
此外，我們建議進行下列「預防外交」與「預防國防」措施：
(一) 明確重申干預的意向
正如一九九六年台海導彈危機(以及一九五八年「八二三」砲戰危機)所顯示的，由於美國展現堅定、有力的干預立場，中國才知難而退。因此為了東亞的和平並確保其重要安全利益，華府應該向北京傳達，如中國以武力犯台，美國就一定會採取干預行動。根據「日美安保條約」，日本應配合美國政策。
(二) 發展戰區飛彈防禦系統(TMD)
未來中國的彈道與巡弋飛彈仍是解放軍最強有力的武器，藉此北京得以對國外投射其武力，並威脅台灣、日本及駐在日本與韓國的美軍。因此，北京強烈批評美國退出美俄ABM Treaty(反彈導飛彈條約)，也反對美國的飛彈防禦系統，對中共而言美國與日本合作建構的飛彈防禦系統將抵消解放軍的M-9與M-11飛彈力量。美國，尤其是日本不要讓北京決定或危害其飛彈防禦系統的決策。
(三) 禁止出售軍民兩用科技給中國
請日本與美國不要出售可能供解放軍用來增加在台灣海峽軍事優勢的任何武器系統。兩國也應限制對中國輸出有助於提昇解放軍軍力的軍民兩用技術。
(四) 警告俄國與其他武器供應國勿出售軍備給北京
由於日本與美國可能捲入台海衝突，限制第三國轉移先進武器與軍事科技給中國，符合日、美的利益。華府與東京應該告知俄國與其他國家(如以色列)對北京銷售先進飛機、Kilo潛艇、戰艦及其他尖端武器，將破壞台灣海峽微妙的軍事平衡態勢，和危及美日安全 。
(五) 揚棄「一個中國」政策
美國應該堅定不移支持台灣人民有權決定他們的前途。布希總統必須重申對台的「六個保證」 ，再次確認美國堅決支持台灣人民自決的權利。由於北京仍不斷主張「一個中國」，台灣是中國的一省，台灣問題是中國的內政問題，台灣應拋棄其一個中國政策，不要與北京唱和。台灣不久將開放台商對中國的直接投資，我們不希望台灣經濟過份依賴中國大陸的市場。台灣不要讓「三通」，如通航，大規模在中國投資與其他交流，喪失敵我意識，損害國家安全，或削弱其他國家在中國進行侵略時，幫助台灣的立場。
西太平洋安全保障台、美、日三國國際研討會